Fråga om behörighet att ansöka om rättsprövning av beslut som regeringen meddelat i ärende om tillstånd enligt 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (I) respektive ärende där regeringen enligt 11 kap. 3 § vattenlagen (1983:291) förbehållit sig prövningen av tillåtligheten av vattenföretag (II) (Öresundsbron).


Lagrum:
&; 8226; 4 kap. 2 § och 3 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.; &; 8226; 3 kap. 1 §, 2 §, 3 § och4 §, 11 kap. 3 § och 13 kap. 42 § vattenlagen (1983:291); &; 8226; 7 kap. 2 § regeringsformen (1974:152); &; 8226; 1 § och 5 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Sedan avtal mellan de danska och svenska regeringarna om en fast förbindelse över Öresund undertecknats den 23 mars 1991 och avtalet sedermera ratificerats, beslöt på svensk sida regeringen den 15 augusti 1991 att den planerade anläggningen för järnvägs- och vägtrafik skulle prövas av regeringen enligt 4 kap. 2 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, samt att frågan om tillåtligheten enligt vattenlagen (1983:291), VL, av det vattenföretag som erfordrades för anläggningen likaledes skulle prövas av regeringen.

I.

Genom beslut den 16 juni 1994, M92/2372/7, biföll regeringen en ansökan från det för projektet bildade Öresundskonsortiet om tillstånd enligt 4 kap. NRL att bygga en fast förbindelse över Öresund samt föreskrev vissa villkor för tillståndet, bl.a. att den svenska delen av förbindelsen skulle prövas av Koncessionsnämnden för miljöskydd enligt miljöskyddslagen (1969:387), ML, och att det ankom på nämnden att fastställa de närmare villkor som kunde behövas för tillståndet från miljöskyddssynpunkt.

C.P. m.fl. enskilda personer och några miljöskyddsorganisationer överklagade regeringens beslut eller begärde rättsprövning av det med yrkande att beslutet skulle upphävas eller - i några fall - ändras.

Regeringsrätten (1994 12 21, Wahlgren, Bouvin, B. Sjöberg, Swartling, Rundqvist) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.

Regeringens beslut kan inte överklagas genom förvaltningsbesvär. Regeringsrätten behandlar därför samtliga sökandes framställningar som ansökningar om rättsprövning.

Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att rättsprövning av regeringens beslut kan påkallas endast av enskild som har varit part i ärendet hos regeringen.

Regeringsärendet gäller frågan om tillstånd enligt 4 kap. NRL för Öresundskonsortiet att utföra den planerade anläggningen. Enligt 4 kap. 3 § NRL får tillstånd till anläggningen lämnas under förutsättning bl.a. att hinder inte möter på grund av bestämmelserna i 2 kap. samma lag eller med hänsyn till andra allmänna planeringssynpunkter och att kommunfullmäktige har tillstyrkt att tillstånd lämnas. Regeringens beslut i tillståndsfrågan är enligt 2 § andra stycket ML bindande vid prövning enligt den lagen.

Flera av sökandena har särskilt tagit upp frågan om de har rätt att påkalla rättsprövning. Till stöd för uppfattningen att en sådan rätt föreligger har några av dem åberopat att de - i egenskap av fastighetsägare, närboende eller yrkesfiskare - berörs av den planerade anläggningen på ett sådant sätt att de är att betrakta som sakägare enligt ML samt att de därmed också berörs av det vid miljöskyddsprövningen bindande tillståndsbeslutet enligt 4 kap. NRL. Vissa sökande har också hänvisat till att de yttrat sig hos Koncessionsnämnden eller regeringen eller att de på grund av bestämmelserna i 7 kap. 2 § regeringsformen borde ha beretts tillfälle att yttra sig i regeringsärendet.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Av den nyss nämnda bestämmelsen i 4 kap. 3 § NRL följer att regeringens tillståndsprövning skall grundas på en sammanvägning av de samhällsintressen som berörs. Det betyder bl.a. att miljöskyddsintresset, som ansetts böra tillmätas stor vikt vid prövningen, skall vägas samman med arbetsmarknadspolitiska, regionalpolitiska, näringspolitiska och andra allmänna intressen (prop. 1985/86:3 s. 122 ff.; jfr prop. 1972:111 bilaga 2 s. 360 ff.). Den omständigheten att en enskild person berörs av en prövad anläggning på ett sådant sätt att han är sakägare enligt ML kan - mot bakgrund av tillståndsprövningens syfte och inriktning - inte i sig anses medföra att han får ställning som part i ärendet hos regeringen om tillstånd enligt NRL. Regeringens beslut i tillståndsfrågan är visserligen, såvitt gäller anläggningens tillkomst och lokalisering, bindande vid den fortsatta prövning som skall göras enligt ML. Bestämmelserna i NRL får emellertid anses bygga på förutsättningen att de berörda enskilda intressena kan beaktas i erforderlig utsträckning - förutom vid den prövning som kan vara föreskriven i annan lagstiftning -inom ramen för den fortsatta prövningen enligt ML.

Regeringsrättens slutsats är att egenskapen av sakägare enligt ML inte i sig medför en sådan partställning i regeringsärendet som är en förutsättning för rätten att påkalla rättsprövning. Den omständigheten att några av sökandena yttrat sig hos Koncessionsnämnden eller - självmant eller efter remiss - i regeringsärendet medför inte heller att de blivit parter i ärendet. Annan grund för att behandla någon av sökandena som sådan part föreligger inte. Ansökningarna kan därför inte tas upp till prövning.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar samtliga ansökningar.

II.

Öresundskonsortiet ingav den 1 juli 1992 en ansökan till Växjö tingsrätt, vattendomstolen, med begäran om tillstånd till vattenföretaget enligt VL. Vattendomstolen överlämnade den 15 november 1993 tillåtlighetsfrågan till regeringen med eget yttrande. Efter remissbehandling och annan beredning, som bl.a. innefattade inhämtande av kompletterande yttrande från vattendomstolen, fann regeringen genom beslut likaledes den 16 juni 1994, M93/4027/4, det av Öresundskonsortiet sökta vattenföretaget tillåtligt enligt VL samt föreskrev närmare villkor för tillåtligheten.

C.P. m.fl. - i huvudsak samma sökande som i det föregående rättsprövningsmålet - yrkade att beslutet skulle upphävas eller - i några fall - ändras.

Regeringsrätten (1994 12 21, Wahlgren, Bouvin, B. Sjöberg, Swartling, Rundqvist) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.

Regeringens beslut kan inte överklagas genom förvaltningsbesvär. Regeringsrätten behandlar därför samtliga sökandes framställningar som ansökningar om rättsprövning.

Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att rättsprövning av regeringens beslut kan påkallas endast av enskild som har varit part i ärendet hos regeringen.

Den första frågan som inställer sig är om de som ansökt om rättsprövning skall anses som parter i regeringsärendet.

Regeringen har handlagt frågan om Öresundsförbindelsens tillåtlighet på grundval av bestämmelserna i 11 kap. 3 § VL. Enligt 3 kap. 1 § VL får ett vattenföretag inte komma till stånd, om det med hänsyn till valet av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter. Enligt samma stadgande skall vid tillståndsprövningen NRL tillämpas. Av 4 kap. 1 § VL framgår att för vattenföretag krävs, med undantag som saknar intresse i detta mål, tillstånd enligt lagen.

Prövningen av vattenmål sker i första instans av vattendomstol. Av 13 kap. 13 § första stycket 2 VL framgår att mål om tillstånd enligt 4 kap. 1 § samma lag till utförande av andra vattenföretag än markavvattningsföretag är ansökningsmål. Den i det föregående omnämnda 11 kap. 3 § VL stadgar att om ett annat vattenföretag än ett sådant som avses i 1 och 2 §§ (vissa större vattenkraftverk och vattenregleringar m.m.) är av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet, regeringen får förbehålla sig prövningen av företagets tillåtlighet. Har regeringen gjort så, skall enligt 13 kap. 42 § VL vattendomstolen med eget yttrande överlämna frågan om företagets tillåtlighet till regeringens avgörande.

Av det nu sagda kan dras den slutsatsen att frågan om talerätt i tillåtlighetsdelen av ett vattenmål principiellt sett avgörs enligt VL:s regler och på grundval av de överväganden som måste göras enligt denna lag. Det kan rimligen inte komma i fråga att i ett rättsprövningsmål angående frågan om tillåtligheten av ett vattenföretag godta som sökande andra än sådana som är parter i vattenmålet.

Beträffande sökandena J.L., P.L. och J.H. är följande att anmärka. De är yrkesfiskare och bosatta i Glumslöv och på Ven. Under den tid tillåtlighetsärendet handlades i regeringen har de av vattendomstolen enligt beslut den 20 maj 1994 ansetts berörda av vattenföretaget på sådant sätt att de betraktats som sakägare i vattenmålet. Såvitt handlingarna utvisar har de också i regeringsärendet uppfattats som parter. Anledning till antagande att de skulle sakna behörighet att ansöka om rättsprövning på den grund att de ej varit parter hos regeringen föreligger sålunda inte i fråga om nu nämnda sökande.

Av övriga sökande har Jan Erik J. och Skånes Naturvårdsförbund visserligen medan regeringsärendet bereddes inom Miljö och naturresursdepartementet kommit in med synpunkter i ärendet. Enbart denna omständighet gör dem emellertid inte till parter i tillåtlighetsärendet hos regeringen. Någon annan omständighet som har grundat partsställning för dem i nämnda regeringsärende har inte visats förekomma. Deras ansökningar om rättsprövning kan därför inte tas upp av Regeringsrätten.

Övriga sökande har, såvitt handlingarna utvisar, inte heller varit parter i regeringsärendet. Inte heller deras ansökningar hos Regeringsrätten kan sålunda bli föremål för prövning.

J.L., P.L. och J.H. har till grund för sin talan i huvudsak anfört att vattendomstolens yttrande till regeringen i tillåtlighetsfrågan varit ofullständigt genom att inte redovisa domstolens bedömning av samtliga för tillåtlighetsfrågan relevanta omständigheter. Till följd härav och med hänsyn till de brister som enligt dessa sökande vidlåder utredningsmaterialet har regeringen enligt sökandenas mening kommit att avgöra tillåtlighetsfrågan utan att ha ett samlat underlag för sin bedömning enligt 3 kap. 4 § VL, vilket bl.a. innebär att regeringen åsidosatt föreskriften i 7 kap. 2 § regeringsformen att som ett led i beredningen av regeringsärendet inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter.

Av inledningen till vattendomstolens yttrande till regeringen den 15 november 1993 framgår följande om de begränsningar av sin prövning som domstolen gjort:

Enligt 3 kap. 6 § 1 p. vattenlagen gäller bestämmelserna i 1, 2 och 4 §§ samma kap. ej vattenföretag som vid prövning av en viss anläggning eller åtgärd enligt 4 kap. naturresurslagen har angetts som ett villkor för anläggningens eller åtgärdens utförande. Något beslut enligt naturresurslagen föreligger - - ännu ej. En fullständig tillåtlighetsprövning enligt 3 kap. vattenlagen av den aktuella förbindelsen skall därför i och för sig ske (dvs. prövning enligt 1 4 §§ i nämnda kap.). Då en samtidig prövning äger rum enligt 4 kap. naturresurslagen anser sig vattendomstolen emellertid kunna begränsa sin prövning till företagets inverkan på allmänna intressen (3 kap. 3 § första stycket vattenlagen). Bedömningen enligt 3 kap. 1 och 4 §§ vattenlagen är också i förevarande fall ytterst en politisk sådan. Det skall även framhållas att en prövning av den samhällsekonomiska tillåtligheten (3 kap. 4 § vattenlagen) också berör förbindelsens danska del och därför går utöver ansökan i målet. Det kan redan nu konstateras att den sökta förbindelsen ej torde strida mot 3 kap. 2 § vattenlagen. Anmärkas skall också att det i prop. 1990/91 :158, s. 25 n, förutsatts att vattendomstolens prövning främst kommer att inriktas på vattenföretagets lämpliga utformning m.m. med hänsyn till motstående intressen. Vattendomstolen - som ej gör något ytterligare uttalande vad gäller 3 kap. 2 § vattenlagen - kommer sålunda att i yttrandet uppehålla sig endast vid företagets inverkan på allmänna intressen enligt 3 kap. 3 § första stycket samma lag. Frågan om eventuell samordning mellan Sverige och Danmark av vissa villkor m.m. kommer även att behandlas.

Regeringens beslut den 15 augusti 1991 att förbehålla sig prövningen av vattenföretagets tillåtlighet grundar sig som nämnts i det föregående på 11 kap. 3 § VL. Har ett sådant förbehåll gjorts skall vattendomstolen enligt 13 kap. 42 § med eget yttrande överlämna frågan till regeringens avgörande. Lagtexten innehåller emellertid inte någon föreskrift om vad yttrandet skall innehålla. Inte heller finns i förarbetena till bestämmelserna eller till dessas föregångare i den äldre vattenlagen (1918:523, prop. 1971:106 s. 106 ff.) några uttalanden som kan tillmätas den betydelsen att domstolen skulle ha en ovillkorlig skyldighet att yttra sig över alla aspekter på tillåtlighetsfrågan. Inte heller finns anledning till antagande att regeringen på annan grund i en situation som den föreliggande - dvs. att det inte finns ett fullständigt yttrande från vattendomstolen beträffande alla frågor angående tillåtligheten av ett vattenföretag - skulle sakna behörighet att på förefintligt material avgöra tillåtligheten av företaget.

Mot denna bakgrund kan inte anses att den begränsning som vattendomstolen gjort av sitt yttrande skulle medföra att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen inför regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan har kommit att åsidosättas eller, med andra ord, att regeringens beslut inte tillkommit i laga ordning.

J.L., P.L. och J.H. har inte visat att regeringens beslut i något annat hänseende strider mot någon rättsregel. Rättsprövningen skall således inte föranleda att beslutet upphävs.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar ansökningarna om rättsprövning från andra sökande än J.L., P.L. och J.H. Regeringsrätten förklarar med anledning av J.L:s, P.L:s och J.H:s ansökan om rättsprövning att regeringens beslut skall stå fast.

Föredraget 1994-11-30, föredragande Sandbäck, målnummer 3511-1994 och 4954-1994


Litteratur:
Prop. 1971:106, s. 106 ff.; prop. 1972:111, bilaga 2, s. 360 ff.; prop. 1985/86:3, s. 122 ff.; prop. 1990/91:158, s. 25

Rättsfall från Regeringsrätten
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
1994-12-21

Målnummer:
3511-94