I ett miljömål har det ansetts föreligga hinder mot prövning av en ansökan om tillstånd att anlägga bl.a. en skyddsdamm, eftersom miljökonsekvensbeskrivningen inte uppfyllt kravet på en redovisning av alternativa utformningar av dammen.


Lagrum:
2 kap. 1 §, 3 § och 6 §, 6 kap. 1 §, 3 §, 4 §, 7 §, 8 § och 9 § samt 22 kap. 1 §, 2 § och 21 § miljöbalken (1998:808); 34 kap. 1 § rättegångsbalken (1942:740); Artikel 5 och artikel 6 i Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt i lydelse enligt Rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 om ändring av direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt

Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen

I en ansökan till Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen, yrkade Arvika kommun att miljödomstolen skulle lämna kommunen tillstånd enligt MB att

dels anlägga

- en skyddsdamm i Sundet mellan Kyrkviken och Glafsfjorden inom fastigheterna Västra Sund 2:11 och 2:12, fastigheten Östra Sund 2:30 samt samfälligheterna Östra Sund s:1 och s:5,

- en skyddsvall öster om Sundet inom fastigheterna Östra Sund 2:17 och 2:31 samt samfälligheten Östra Sund s:6, och

- en skyddsvall väster om Sundet, inom fastigheterna Västra Sund 2:15, 2:16, 2:17, 2:18, 2:50 och 2:51 samt samfälligheten Västra Sund s:12;

dels

- stänga skyddsdammen i Sundet mellan Kyrkviken och Glafsfjorden när vattenståndet i Kyrkviken riskerar att överskrida +46,50 (RH 00), och

- när skyddsdammen är stängd pumpa vatten från Kyrkviken till Glafsfjorden, i sådan omfattning att vattennivån i Kyrkviken inte överstiger +46,50 (RH 00);

dels

- en gång per år provköra pumparna genom att pumpa vatten från Kyrkviken till Glafsfjorden, och

- en gång vart femte år stänga skyddsdammen i Sundet och pumpa vatten från Kyrkviken till Glafsfjorden.

Kommunen framställde vidare yrkanden om arbetstid m.m. och om tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § första stycket 1 MB.

Som bakgrund till ansökningen anförde kommunen följande.

Arvika är beläget på Kyrkvikens norra strand i västra Värmland. Kyrkviken är med ett smalt sund, Sundet, i söder sammanbunden med Glafsfjordens norra del. I söder övergår Glafsfjorden i Byälvens vattensystem, genom vilket Glafsfjordens vattenavrinning sker. Byälven rinner genom Säffle, cirka 60 kilometer söder om Arvika, innan den når Vänern, väster om Värmlandsnäs. I centrala Säffle regleras Byälven genom Säffle kanaldamm.

Genom åren har Arvika drabbats av flera översvämningar på grund av höga vattennivåer i Glafsfjorden och Kyrkviken. Hösten 2000 drabbades orten av en kraftig översvämning då vattennivån steg med mer än tre meter över normalvattennivån. Översvämningen orsakade mycket stora materiella, ekonomiska och ideella skador för ortens befolkning och näringsliv.

Efter översvämningen 2000 har ett omfattande utredningsarbete bedrivits i syfte att hitta ett sätt att förhindra nya stora översvämningar. Den lösning som kommunen har bedömt som mest ändamålsenlig, ekonomiskt realistisk och praktiskt genomförbar är uppförandet av en skyddsbarriär i form av en damm och två vallar i och omkring det smala sund som sammanbinder Glafsfjorden och Kyrkviken. Vid höga vattenstånd skall barriären hindra vattnet från Glafsfjorden att rinna in i Kyrkviken samt möjliggöra utpumpning av vatten från Kyrkviken till Glafsfjorden. Dammen, som uppförs i Sundet, kommer under normala förhållanden att ha öppningar som tillåter båttrafik och vattengenomströmning genom Sundet. Om vattenståndet skulle uppnå en sådan nivå att Arvika riskerar att översvämmas, kan dammen sättas igen och vatten med hjälp av pumpar ledas från Kyrkviken till Glafsfjorden. De två skyddsvallar som uppförs i låglänt terräng på vardera sidan av Sundet skyddar mot att vatten tränger in över land från Glafsfjorden till Kyrkviken.

Miljödomstolen (rådmannen Stefan Nilsson, miljörådet Staffan Ljung samt de sakkunniga ledamöterna Bo Essvik och Lars Heineson) meddelade deldom den 16 augusti 2006.

Miljödomstolen antecknade att det av den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen framgick i huvudsak följande.

Byggskedet

Huvuddammen kommer att anläggas i torr miljö, i två etapper. Vattengenomströmning och vandring av vattenlevande organismer möjliggörs därmed under hela byggtiden.

Anläggningsarbetena kan dock medföra att båttrafik genom Sundet kan komma att begränsas samt under vissa tider under byggskedet omöjliggöras. Torrläggning kommer att utföras genom invallning medelst fångdammar av stålspont. Grumling utanför spont bedöms uppkomma endast i samband med placering av spont. Vatten som avlägsnas innanför spont kommer att klarnas och återföras till Sundet eller Kyrkviken. Konsekvenserna av grumling bedöms som måttliga.

Vid byggskedet kommer etableringsytor i anslutning till dammlägena att behöva tas i anspråk, liksom ytor för massuppläggning. Vidare kommer anläggningsarbetena, inklusive transporter, att alstra visst buller. Tillfällig arbetsväg kommer sannolikt att behöva anläggas på den östra sidan av Sundet och befintliga tillfartsvägar på båda sidorna av Sundet förstärkas. Totalt sett bedöms dock konsekvenserna under byggnadsskedet som måttliga.

Anläggningarna

Utförd naturinventering av området kring dammarna visar att ingen sällsynt flora eller viktiga växtplatser berörs av dammarna. Spärrdammarna kan komma att ta viss strandskog/lövskog i anspråk. Konsekvenserna för landlevande växter och djur bedöms dock som små. För vattenlevande organismer kan huvuddammen riskera att utgöra visst vandringshinder, samt försämra lokalens egenskap som lek- och uppväxtområde. Denna negativa konsekvens minskas dock genom att mindre öppningar görs i de strandnära partierna av dammen. Konsekvenser för bottenfauna samt sundets egenskaper som lek- och uppväxtområde bedöms sammanfattningsvis vara lokala och måttliga.

Med huvuddammen kommer vattenomsättningen igenom Sundet att omfördelas i tiden inom kortare tidsskalor än vad som nu är fallet. Vattenomsättningen bedöms däremot inte förändras under längre perioder. Konsekvenserna för vattenomsättningen genom Sundet bedöms som små eller obefintliga under tidsperioder överstigande en vecka.

Dammarna kommer att medföra en påtaglig förändring av landskapsbilden. Konsekvenserna för friluftslivet bedöms dock som små och risken att naturupplevelserna i området försämras bedöms som liten till måttlig. Inför de planerade arbetena har det utförts kulturmiljöutredning (Värmlands museum rapport 2004:50) och särskilda arkeologiska utredningar av land- och vattenarealer (Värmlands museum rapport 2006:2 och Bohusläns museum rapport 2004:44). Kommunen kommer att tillse att dokumentation genom t.ex. fotografering sker av objekt, kulturmiljövärden och landskapsavsnitt som förändras, påverkas eller avses tas bort. En samrådsgrupp med representanter från kommunen, länsstyrelsen och berörda sakägare avses att kallas samman, i syfte att utarbeta en gemensam strategi för den slutliga utformningen av vägslänter m.m.

Konsekvenser vid "skarpt läge"

Stängning av huvuddammen medför påtagliga konsekvenser på kort sikt. Vattenomsättningen genom Sundet upphör och båttrafik och vattenorganismers vandring genom Sundet omöjliggörs. Inga irreversibla effekter bedöms dock uppkomma på miljön. Vid stängning av huvuddammen kommer Kyrkvikens magasineringskapacitet inte att kunna utnyttjas. Enligt gjord simulering av flödessituationen hösten 2000 (bilaga 11 till miljökonsekvensbeskrivningen) stiger nivån i Glafsfjorden som mest fyra centimeter över det opåverkade fallet, eller tre centimeter över det maximala vattenståndet, vilket motsvarar en procent av den totala vattenståndshöjningen. Konsekvensen för vattennivån i Glafsfjorden och vattensystem nedströms bedöms som liten till måttlig.

Pumpning av vatten från Kyrkviken till Glafsfjorden kommer att alstra visst buller och, om dieseldrivet reservkraftverk nyttjas, avgaser, men konsekvenserna på omgivningen bedöms som måttliga.

Den planerade anläggningen kommer således att innebära en ytterst marginell ökning av vattennivån vid en redan föreliggande översvämningssituation. Den marginella ökningen kommer dessutom att kompenseras av de skyddsåtgärder, i form av upprättande av en regleringsinstruktion för slussen i Säffle samt ett program för vass- och slyröjning på strategiska sträckor, som kommunen, enligt vad som anges i inlaga den 9 december 2005, kommer att vidta. Ingen negativ inverkan kommer således att uppkomma i Glafsfjordens vattensystem till följd av den tillståndssökta verksamheten, varför marknadsvärdena för fastigheterna intill vattensystemet inte påverkas.

Arvika kommun hävdar med hänvisning till miljökonsekvensbeskrivningen och övrig utredning att den inverkan vattenverksamheten har på miljön och hälsan inte utgör hinder för bifall till yrkandena.

Alternativ lokalisering m.m.

Möjligheter att öka magasineringskapaciteten i vattensystemet uppströms Glafsfjorden för att motverka översvämningssituationer nedströms i vattensystemet har utretts inom projekt Byälven.

Möjligheter att utöka magasineringskapacitet har utretts översiktligt. Anläggande av översvämningsmagasin har inventerats utgående från kartmaterial. Effekterna av åtgärder som bedömts realistiska medför att magasineringskapaciteten ökar med ytterligare 156 miljoner m3. Detta skulle ha sänkt maximininivån med ca 0,4 m år 2000, vilket motsvarar mindre än hälften av den volym som skulle behövts för att begränsa nivån i Glafsfjorden till +47,5 m. Åtgärderna skulle dessutom ha medfört att 13,8 km allmän väg och 10,3 km enskild väg skulle påverkas av nivåhöjningen i magasinen. Härutöver skulle 292 ha åkermark, 26 tomter med hus och/eller sommarstugor samt en kyrka sättas under vatten. Detta alternativ uppfyller inte syftet med invallning av Kyrkviken och har av denna anledning valts bort.

Alternativ som omfattar ökad avbördning av vatten i Byälven mellan Glafsfjorden och Vänern har undersökts genom ett par simuleringsmodeller. Effekterna av följande tre åtgärder simulerades:

- Förbättrad avbördning genom Säffle

- Muddring av älvsträckor

- Breddning av älvsträckor

Effekter från ovanstående åtgärder har skattats både per enskild åtgärd och flera åtgärder kombinerat. Resultaten av dessa simuleringar visar att högsta skattad effekt på Glafsfjordens maximala nivå uppgår till ca -0,4 meter vid ökat flöde i Säffle (+15 %) och breddning (10 meter) och muddring (0,5 meter) i Byälven. Detta alternativ har valts bort därför att

- utförda simuleringar visar att projektets inverkan på vattennivån i den medför en sänkning av vattenytan på ca 0,4 meter vilket inte uppfyller syftet med invallning av Kyrkviken,

- projektet omfattar kraftig muddring och breddning vilket innebär betydande ingrepp i Byälvens vattenmiljö.

En översiktlig studie har gjorts på möjligheter att anlägga tunnel mellan Skäggebol och Borgvik. Denna tunnel ska kunna avleda vatten som normalt rinner via Byälven till Vänern.

Förslaget omfattar en ca 6 km lång tunnel mellan Skäggebol och Borgvik. En översiktlig beräkning visar att en tunnel med tvärsnittsarean 170 m2 hade medfört en vattensänkning med ca 0,7 meter i Glafsfjorden. Kostnaden för en sådan tunnel uppskattas till ca 500 miljoner kr. Förslaget har endast utretts översiktligt. Detta alternativ har valts bort därför att

- en tunnel med redovisad tvärsnittsarea bara sänker vattennivån i Glafsfjorden med ca 0,7 meter vilket inte uppfyller syftet med invallning av Kyrkviken,

- ingreppet i miljön är sannolikt betydande,

- kostnaden för byggande av denna tunnel är orimligt hög.

Ett alternativ med invallning med förstärkt banvall föreslogs under samrådet med enskilda som bedömts vara särskilt berörda. Förslaget omfattade att ett passivt "försvar" inrättas vid nuvarande banvall i Arvika tätort som alternativ till invallning genom huvuddamm i Sundet och spärrdammar i Västra och Östra Sund. Förslaget har utan att utredas vidare bedömts vara orealistiskt - och valts bort - med anledning av att

- invallningens längd och lokalisering medför en anläggningskostnad som bedöms ligga utöver möjliga kostnadsramar,

- invallningens lokalisering medför stora ingrepp i stadsmiljön,

- lokalisering av invallning vid banvallen medför att hundratals fastigheter inklusive kommunens huvudreningsverk inte omfattas av översvämningsskydd - vinsten i form av skydd för översvämningar blir inte lika stor.

Vidare antecknades att B.H. m.fl. sakägare yrkade att ansökningen i första hand skulle avvisas, i andra hand lämnas utan bifall, samt att de som grund för avvisningsyrkandet anförde att det obligatoriska kravet beträffande redovisning av alternativ utformning enligt 6 kap. 7 § 3 MB inte var uppfyllt.

Domskäl

Under denna rubrik anförde miljödomstolen bl.a. följande.

- - -

Tillåtligheten

Ansökan är kontroversiell i den meningen att flera av dem som har yttrat sig över den har motsatt sig bifall. Invändningarna går i första hand ut på att något av de alternativ som kommunen har förkastat är totalt sett bättre än det valda, med damm i Sundet.

Miljödomstolen delar kommunens uppfattning att åtgärder nedströms i Byälven och vid utloppet i Säffle skulle vara otillräckliga för det ansökta ändamålet att skydda Arvika tätort mot ytterligare översvämningar. En avbördningsökning i Byälven nedströms Glafsfjorden som skulle ge tillräcklig säkerhet för Arvikas del skulle kräva anläggningsarbeten utöver det ekonomiskt rimliga.

Inte heller magasinering av tillrinnande vatten uppströms Glafsfjorden framstår som ett realistiskt alternativ med hänsyn till de anläggningar som skulle krävas för att dämpa flödena till Glafsfjorden i sådan omfattning att dämpningen spelade någon roll för vattenståndet i Arvika.

Det alternativ som då återstår att jämföra med kommunens är alternativet med tillfälliga (men förberedda) invallningar närmare Arvika centrum.

Som B.H. m.fl. har anfört är det i och för sig möjligt att, åtminstone i stort sett, skydda centrum genom (halv)provisoriska invallningar som dras vid eller innanför Kyrkvikens stränder. Mot det alternativet talar dock dels att det för med sig betydande planerings- och beredskapsproblem, dels att det inte ens i bästa fall säkert kan förväntas ge ett så fullständigt skydd som kommunen eftersträvar.

Ett skydd som baseras på tillfälliga eller halvpermanenta invallningar kräver naturligtvis att kommunen håller en tillräcklig materielberedskap. Inköpt materiel måste fortlöpande underhållas och kontrolleras. Vidare krävs en omfattande planering som hålls uppdaterad med hänsyn till bebyggelseutvecklingen och till ändringar i övrigt av markanvändningen i området. Även ledningsfunktionen för själva genomförandet av en invallningsinsats måste organiseras och övas. Det anförda innebär att planering och förberedelser för alternativet med tillfälliga invallningar måste förväntas få en avsevärd omfattning och i motsvarande mån bli betungande för kommunen ekonomiskt och administrativt. Vid val av det alternativet kommer det också att finnas en kvarstående osäkerhet. Även med goda förberedelser kan invallningen visa sig inte fungera som avsett, till följd av planeringsmissar eller genom misstag och friktioner vid genomförandet. Som kommunen har framhållit kan det bli nödvändigt att lämna delar av bebyggelsen utanför vallarna. Störningar inom samhället genom avbrott i kollektivtrafik och liknande kan förväntas även om invallningen fungerar som avsett.

Vid en jämförelse med övriga alternativ framstår kommunens lösning som den tekniskt enklaste och säkraste. Med dammen och vallarna på plats och med fungerande pumpanordningar kommer syftet att skydda tätorten säkert att uppnås. Behovet av planering och materielunderhåll blir jämförelsevis mycket begränsat. Stängningen av dammen i Sundet kan ske utan särskilda förberedelser, vid behov med inhyrd utrustning och personal.

Nackdelarna med det ansökta alternativet är dess permanenta inverkan på landskapsbilden. Dammen och dess landanslutningar får, som kommunen har vitsordat, en betydande inverkan på strandfastigheterna vid sundet. Även för andra än fastighetsägarna kan dammen innebära en landskapsförfulning. Skyddsvallarna på ömse sidor om Sundet för däremot enligt domstolens uppfattning inte med sig någon betydande skada på landskapsbilden.

Utöver landskapsbilden påverkas vattenströmningen genom Sundet och möjligheten till sjötrafik genom Sundet då dammen är stängd.

Vad gäller vattengenomströmningen motsägs slutsatserna i ansökan (SMHI:s rapport, bilaga 6 till miljökonsekvensbeskrivningen) inte av utredningen i övrigt. Huvuddammen får därmed bedömas endast komma att få en liten och tillfällig betydelse för omsättningen i Kyrkviken.

Enligt miljödomstolens mening är de tekniska och säkerhetsmässiga fördelarna med kommunens alternativ så stora att det alternativet, även med sina ofrånkomliga nackdelar, framstår som det klart bästa av dem som har framförts i målet.

B.H. m.fl. har anfört att den ansökta verksamheten inte uppfyller kravet enligt 11 kap. 6 § MB att vara samhällsekonomiskt lönsam. De har framhållit att skadorna på landskapsbilden och kulturmiljön bedöms bli stora. Vidare har de bl.a. anfört att kommunens beräkningar av återkomsttiden för höga flöden och av värdet på översvämningsskadorna vid olika vattennivåer, och därmed värdet av invallningen, är osäkra.

Kommunen har uppgivit kostnaden för anläggningarna till 65 mkr. Den uppgiften är naturligtvis inte helt säker men framstår som rimlig. Till anläggningskostnaden kommer kostnaderna för drift och underhåll och för skadeförebyggande åtgärder och skadeersättningar. Vidare skall beaktas viss påverkan på naturmiljön och sådana kvarstående olägenheter för närboende och allmänhet som inte blir kompenserade ekonomiskt, såsom hinder i båtfart o.likn.

Som kommunen har anfört hotar en upprepning av 2000 års översvämningar inte enbart ekonomiska värden utan också viktiga samhällsfunktioner i tätorten. Konsekvenserna av en sådan upprepning - samhällskostnaden vid riskens förverkligande - är så betydande att kommunen har fog för betydande säkerhetsinvesteringar även på ett osäkert underlag vad gäller återkomsten av olika skadliga flöden. Miljödomstolen kan inte finna att de kostnader och olägenheter som behandlats i det närmast föregående går utöver vad som i detta sammanhang framstår som rimligt.

Verksamhetens miljöeffekter består, som anförts i det föregående, främst av påverkan på landskapsbilden och på vattenomsättningen i Sundet. Enligt miljödomstolens mening är det klart att dessa effekter inte är av den omfattningen att verksamheten kan bli otillåtlig enligt 2 kap. 9 § MB.

Några andra omständigheter som skulle påverka tillåtligheten i betydande mån har inte framkommit. Miljödomstolen finner därför att utredningen visar att en invallning på ansökt plats är tillåtlig.

Utförandet och villkor i övrigt

B.H. m.fl. har för det fall att verksamheten skulle befinnas tillåtlig yrkat att skyddsdammen i Sundet skall ges en annan, lägre, utformning. De har i första hand gjort gällande att ansökan skall avvisas på grund av att alternativa utformningar av skyddsdammen och skyddsvallarna inte redovisats i ansökan. De har anfört bl.a. följande: Nya uppgifter från sökandesidan under huvudförhandlingen visar att med alternativ utformning av dammen kan störningarna på kulturmiljön och landskapsbilden m.m. minskas avsevärt eller näst intill helt undvikas. Frågan måste också anses ha central betydelse i målet. Vid en jämförelse med aktuell MKB visar det sig dock att frågan om alternativ utformning inte behandlas i MKB:n. Där förekommer endast en enkel fråga om huvuddammen skulle kunna sänkas. Sammantaget kan inte det obligatoriska kravet beträffande alternativ utformning i 6 kap. 7 § p. 4 MB anses uppfyllt. Det saknas helt enkelt bedömningar hur alternativ utformning av huvuddammen skulle påverka miljön och andra motstående intressen. Med anledning därav görs det gällande att kommunens ansökan skall avvisas på grund av att MKB:n innehåller allvarliga brister och framförallt oacceptabel brist beträffande alternativ. Detsamma bör också anses gälla på grund av brister beträffande alternativ utformning av skyddsdammarna.

Kommunen har genmält att frågan om huvuddammens och spärrdammarnas utformning etc. har behandlats utförligt och i erforderlig utsträckning i ansökan och vid huvudförhandlingen. Något skäl för avvisning av ansökan föreligger enligt kommunen inte.

Som kommunen har anfört behandlades möjligheterna till utformning av skyddsdammen tämligen utförligt under huvudförhandlingen. Enligt miljödomstolens uppfattning finns tillräckligt underlag för att pröva ansökan i denna del.

Syftet med ett alternativt utförande av spärrdammen skulle vara att minska påverkan på landskapsbilden genom att den fasta delen av dammen skulle göras lägre, med större rörliga eller borttagbara delar. Från B.H:s m.fl. sida har föreslagits att dammen kan utföras med mjuka fyllbara element såsom t.ex. Rubberdam, med fällbara luckor eller genom att påsadlingen enligt kommunens förslag görs högre och den fasta dammen i motsvarande mån lägre.

Mjuka fyllbara element är en i sammanhanget oprövad teknik. Som kommunen har anfört är det bl.a. oklart hur konstruktionen skulle fungera vid lufttemperaturer under 0ºC. En konstruktion med rörliga luckor skulle kräva avsevärt mera underhåll och kontroll än en damm enligt kommunens förslag. Gemensamt för dessa alternativ är att det skulle finnas en kvarvarande osäkerhet om funktionen och krävas reservsystem för manövreringen av dem. Större påsadlingshöjd skulle kräva grövre dimensionering av ståndare och sättar, vilket i sin tur medför att resten av anläggningen får uppdimensioneras i motsvarande mån. Sänkningen av den fasta dammens krön genom den metoden torde endast kunna bli måttlig; krönet bör, med viss marginal, ligga på sådan nivå att påsadlingen kan göras över vattenytan.

Med hänsyn till det anförda är kommunens förslag det tekniskt och säkerhetsmässigt klart bästa alternativet. Fördelen med de övriga alternativen är att dammen ger en mindre påfallande störning av dagens landskapsbild i Sundet. Frågan är dock hur stor skillnaden skulle bli. Oavsett vilket alternativ som väljs måste anläggningsdelarna runt farledspassagen ligga avsevärt ovanför vattenytan. Likaså krävs något slags permanent pumpstation i anslutning till dammläget.

Skyddsvallarna på ömse sidor om Sundet skall enligt ansökan utföras genom att befintliga vägbankar höjs till erforderlig nivå. Deras inverkan på naturförhållandena på platsen är måttlig. Det finns ingen anledning att förmoda att något utförande med lägre vallar och påsadlingsarrangemang skulle minska påverkan i sådan mån att det valda alternativet skulle vara otillåtligt.

Mot den angivna bakgrunden bedömer miljödomstolen att det ansökta utförandet uppfyller kravet på rimlig hänsyn till motstående intressen enligt 2 kap. 2 § och 7 § MB.

Slutsatsen i det närmast föregående utesluter inte att det kan finnas skäl att försöka minska påverkan på landskapsbilden genom detaljutformningen av dammen och vallarna, genom t.ex. lämpligt färg- och materialval för ytbeklädnaden. Kommunen bör därför underställa tillsynsmyndigheten ett slutligt förslag till utformningen. Tillsynsmyndigheten bör också pröva utformningen av öppningarna i dammen för passage av vattenlevande organismer. Även hanteringen av förorenade massor bör vid behov regleras av myndigheten.

- - -.

Domslut

1. Miljödomstolen lämnar Arvika kommun tillstånd

- att anlägga en skyddsdamm i Sundet mellan Kyrkviken och Glafsfjorden inom fastigheterna Västra Sund 2:11 och 2:12 samt Östra Sund 2:30 och inom samfälligheterna Östra Sund s:1 och s:5,

- att anlägga en skyddsvall öster om Sundet inom fastigheterna Östra Sund 2:17 och 2:31 samt samfälligheten Östra Sund s:6,

- att anlägga en skyddsvall väster om Sundet, inom fastigheterna Västra Sund 2:15, 2:16, 2:17, 2:18, 2:50 och 2:51 samt samfälligheten Västra Sund s:12,

- att stänga skyddsdammen i Sundet mellan Kyrkviken och Glafsfjorden när vattenståndet i Kyrkviken riskerar att överskrida +46,50 m,

- att när skyddsdammen är stängd pumpa vatten från Kyrkviken till Glafsfjorden, i sådan omfattning att vattennivån i Kyrkviken inte överstiger +46,50 m,

- att en gång per år provköra pumparna genom att pumpa vatten från Kyrkviken till Glafsfjorden, och

- att en gång vart femte år stänga skyddsdammen i Sundet och pumpa vatten från Kyrkviken till Glafsfjorden.

2. Miljödomstolen beviljar Arvika kommun tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § 1 st. 1 p. MB - - -

3. Arbetena skall utföras - - -

10. Miljödomstolen godkänner miljökonsekvensbeskrivningen.

- - -

Svea hovrätt, Miljööverdomstolen

B.H. och I.H. överklagade i Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, och yrkade bifall till sin vid miljödomstolen förda talan.

Arvika kommun bestred ändring. Kommunen medgav dock att tillsynsmyndigheten gavs rätt att meddela föreskrifter för att skydda B.H:s och I.H:s vattentäkt. Vidare gjorde kommunen vissa åtaganden.

Miljööverdomstolen (hovrättsråden Per-Anders Broqvist och Rose Thorsén, miljörådet Lars Hydén samt hovrättsrådet Marinette Andersson, referent) anförde följande i dom den 26 juni 2007.

Miljööverdomstolens domskäl

- - -

B.H. och I.H. har i första hand yrkat att ansökan skall avvisas eftersom alternativ utformning inte har redovisats i tillräcklig omfattning.

De alternativa utföranden som kan komma i fråga har under handläggningen väl redovisats såväl vad gäller metod som utformning. Även sådana alternativ som kommunen saknar möjlighet att på egen hand genomföra har belysts i tillräcklig omfattning. Miljööverdomstolen delar därför miljödomstolens uppfattning att miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas och att det finns ett tillräckligt underlag för att pröva ansökan. B.H:s och I.H:s yrkande att ansökan skall avvisas skall därför avslås.

B.H. och I.H. har ifrågasatt om det finns ett verkligt behov av de åtgärder som avses med ansökan. Även om åtgärder kan komma att vidtas på andra platser som i och för sig kan påverka vattennivån i Glafsfjorden t.ex. beträffande Vänern och i Norge, liksom att beredskapen i Arvika nu är bättre, anser Miljööverdomstolen att det framkommit att det finns ett behov av att vidta åtgärder för att förhindra framtida översvämningar av Arvika stad.

När det gäller frågan om alternativ till en damm, ansluter sig Miljööverdomstolen till miljödomstolens bedömning att det inte är en godtagbar lösning att använda banvallen som översvämningsskydd. Inte heller framstår mobila anordningar som ett lämpligt alternativ.

Varken EG-rätten eller artikel 8 i Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna utgör hinder för den planerade verksamheten. Det enskilda intresse som B.H. och I.H. har av att vattenområdet är orört kan inte vid en intresseavvägning ges företräde framför det angelägna allmänna intresset av att förhindra framtida översvämningar av Arvika stad.

Det har i Miljööverdomstolen inte framkommit något som ger Miljööverdomstolen anledning att göra en annan bedömning av den samhällsekonomiska lönsamheten än den som miljödomstolen gjort. Miljööverdomstolen finner att fördelarna från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna och olägenheterna av verksamheten, även med hänsyn till de skador enskilda utsätts för och vilkas ersättning uppskjutits av miljödomstolen.

Miljööverdomstolen delar således miljödomstolens bedömning att några omständigheter som påverkar tillåtligheten i betydande mån inte har framkommit, varför invallningen på platsen är tillåtlig.

Vad sedan gäller frågan om den närmare utformningen av dammen - - -.

Miljööverdomstolens domslut

1. Miljööverdomstolen avslår yrkandet om avvisning.

2. Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom endast på så sätt att - - -.

Högsta domstolen

B.H. och I.H. överklagade. De motsatte sig att invallning fick ske med vald typ av huvuddamm och hemställde att målet skulle återförvisas till miljödomstolen för förnyad prövning.

B.R. överklagade och fick anses ha yrkat att tillståndet skulle upphävas.

Arvika kommun bestred ändring.

HD meddelade prövningstillstånd beträffande frågan om den miljökonsekvensbeskrivning som ingick i kommunens ansökan om tillstånd var godtagbar med hänsyn till reglerna i 6 kap. 7 § andra stycket 4 MB och, om så inte var fallet, detta utgjorde ett rättegångsfel som borde föranleda undanröjande av domstolarnas avgöranden. Frågan om meddelande av prövningstillstånd rörande målet i övrigt förklarades vilande.

Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, rev.sekr. Lars Olsson, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.

Skäl

Målet gäller i huvudsak om den miljökonsekvensbeskrivning som ingår i kommunens ansökan om tillstånd är godtagbar med hänsyn till MB:s krav på redovisning av alternativa utformningar och en motivering till varför ett visst alternativ har valts. Den talan som B.H. och I.H. för riktar in sig på huvuddammen. Länsstyrelsen hade under det s.k. samrådsskedet i beslut den 29 januari 2004 funnit att dammen ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Den miljökonsekvensbeskrivning som upprättats i målet bör bedömas efter de regler som gällde när kommunens ansökan om tillstånd den 18 juli 2005 gavs in till miljödomstolen, dvs. med tillämpning av 6 kap. 7 § MB i dess lydelse före den 1 augusti 2005.

B.H. och I.H. har hävdat att underinstanserna tillämpat MB:s krav felaktigt. De har i denna fråga utvecklat sin talan i huvudsak enligt följande. Det förekommer överhuvudtaget inte några alternativa utformningar i kommunens miljökonsekvensbeskrivning. Att kommunen bl.a. redovisat olika möjliga höjder på dammens krön och alternativ till pumparnas placering innebär inte att kravet på redovisning av alternativa utformningar har uppfyllts. Under huvudförhandlingen i miljödomstolen redovisade de själva olika alternativ till den valda utformningen. Det var fråga om olika mekaniskt justerbara dammar, bl.a. uppfällbara eller upphissbara stålluckor, som skulle kunna hissas eller fällas upp vid behov och inte skämma landskapsbilden kontinuerligt. Vidare gavs exempel på en lösning med en gummidamm och ett förslag som innebar en lägre betongdamm men med en högre påsadling än vad kommunen föreslagit. Syftet med förslagen var att visa att andra utformningar inte skulle påverka landskapsbilden. Bristen på redovisning av alternativa utformningar i miljökonsekvensbeskrivningen har ersatts av sakägares redovisningar av alternativ vilka kommunen muntligen avfärdat med i flera fall felaktiga påståenden vilka i sin tur godtagits av underinstanserna. Om miljökonsekvensbeskrivningen inte anses vara godtagbar måste underinstansernas avgöranden undanröjas eftersom brister i en miljökonsekvensbeskrivning är att se som ett rättegångshinder. En återförvisning till miljödomstolen är nödvändig så att i vart fall de alternativa utformningarna gummidamm, flexibel damm med annan teknik och alternativet med högre påsadling av betongdammen kan utredas och att det kan ske på ett rättvisande sätt.

B.R. har bl.a. anfört att man inte löser några problem med att bygga in Kyrkviken med en mur.

Arvika kommun har i frågan om alternativa utformningar av huvuddammen anfört bl.a. följande. I projektets inledning genomfördes en förstudie som utmynnade i ett förslag innebärande att tre dammbyggnader skulle uppföras - en huvuddamm och två spärrdammar. Som material i huvuddammen bedömdes betong vara det lämpligaste alternativet, sett ur ett säkerhetsperspektiv. En annan utgångspunkt vid utformningen var att båtar och fartyg måste kunna passera Sundet. För att minska risken för kollisioner valdes alternativet att förse dammbyggnaden med två farledsöppningar åtskilda av en konstruktion med ledverk som separerar sjötrafiken i den smalaste passagen. Vidare måste en pumpstation utföras och av tekniska skäl måste den vara av betong och grundläggas på stabil grund. För att minimera betongmängden - och därmed inverkan på omgivningen - föreslogs att stationen skulle integreras i huvuddammen. Under tiden för förstudien fördes en dialog med omkringboende och andra särskilt berörda. Detta ledde till att alternativa utformningar av huvuddammen studerades. Den slutliga utformningen innebar att den s.k. krönhöjden sänktes två meter och dammen försågs med en påbyggbar del som kan höja krönet två meter vid en översvämningssituation. Även andra tekniska lösningar (mobila konstruktioner och gummiluckor) övervägdes och avfärdades under tiden som förstudien pågick. En lösning med gummiluckor skulle komplicera byggnadsverket och dess underhåll väsentligt samt medföra en fördyring jämfört med den lösning som till slut föreslogs i förstudien. Under samrådet med olika intressenter föreslogs ett antal alternativa utformningar vilka ledde till vissa justeringar av anläggningarnas utformning och närmare lokalisering. Det har varit en ambition från kommunens sida att under hela det utrednings- och beredningsarbete som föregick ansökan till miljödomstolen tillmötesgå sakägares och andras önskemål om utformning och närmare lokalisering. Några alternativ, som på ett mer omfattande sätt avviker från den valda konstruktionen, har inte stått att finna. De förslag till andra lösningar för en invallning som har framförts från sakägarhåll har kommunen i ett tidigt skede kunnat gallra ut, huvudsakligen beroende på att de inte uppfyller de grundläggande funktionskrav som ställs på översvämningsskyddet. Eftersom sådana lösningar inte kan anses utgöra alternativ enligt 6 kap. 7 § MB har kommunen inte funnit skäl att redovisa dem i miljökonsekvensbeskrivningen. Om HD finner att miljökonsekvensbeskrivningen är bristfällig är bristen, med hänsyn till omständigheterna i målet och att kommunen har fullgjort sin undersökningsplikt, inte av sådan beskaffenhet att underinstansernas avgöranden ska undanröjas.

En ansökan om tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. MB skall enligt 6 kap. 1 § samma balk innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö samt på hushållningen med bl.a. den fysiska miljön. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljö. (6 kap. 3 § MB.) Avsikten är att en miljökonsekvensbeskrivning ska ge ett så bra beslutsunderlag som möjligt från miljösynpunkt. Vidare ska den bidra till att en viss verksamhet, om den får komma till stånd, får så lite miljöpåverkan som möjligt. (Prop. 1997/98:45 Del 2 s. 56.)

En miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla det redovisade syftet. När verksamheten eller åtgärden ska antas medföra en betydande miljöpåverkan ställs det även vissa specifika krav på innehållet. Bland annat ska miljökonsekvensbeskrivningen då innehålla en redovisning av alternativ ifråga om platser och utformningar samt en motivering till varför ett visst alternativ har valts. Från kravet på redovisning av alternativa utformningar görs inga undantag. En redovisning av alternativa platser kan dock underlåtas, om sådana inte är möjliga. (6 kap. 7 § MB.)

Upprättandet av en miljökonsekvensbeskrivning ska föregås av ett samråd som bl.a. ska avse verksamhetens eller åtgärdens utformning. Det ställs inte några krav på att alternativa utformningar ska redovisas redan då. (6 kap. 4 § MB.)

När en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats i ett mål om vattenverksamhet ska detta kungöras tillsammans med kungörelsen om ansökan. Miljökonsekvensbeskrivningen ska liksom ansökan hållas tillgänglig för allmänheten som ska beredas tillfälle att yttra sig över dessa innan målet avgörs. (6 kap. 8 § första stycket MB.) MKB-direktivet (85/337/EG, ändrat genom direktiv 97/11/EG) har en motsvarande innebörd (artikel 6.2).

I rättsfallet NJA 2008 s. 748 konstaterades att en godtagbar miljökonsekvensbeskrivning är en processförutsättning. Den miljökonsekvensbeskrivning som i nu aktuellt mål gavs in till miljödomstolen innehöll inte en sådan redovisning av alternativ för huvuddammens utformning som avses i 6 kap. 7 § MB. Den innehöll inte heller motiv till varför andra utformningsalternativ hade valts bort. Frågan är då om miljökonsekvensbeskrivningen trots angivna brister vid ingivandet till miljödomstolen kan anses ha varit godtagbar.

Det handlar om uppenbara brister i förhållande till i lagtexten angivna krav på innehåll. Utgångspunkten får därför anses vara att miljökonsekvensbeskrivningen inte är godtagbar. För att en miljökonsekvensbeskrivning ska kunna ge ett så bra beslutsunderlag som möjligt och kunna bidra till att en viss åtgärd får så liten miljöpåverkan som möjligt framstår det generellt sett som högst väsentligt att alternativa utformningar och en motivering till varför ett visst alternativ har valts redovisas. Utredningen ger inte stöd för att de aktuella bristerna har varit helt betydelselösa. Tvärtom vittnar underrättsdomarna om att avsaknaden av redovisningen inneburit en förskjutning av en inte oväsentlig del av utredningsarbetet från tiden innan kungörandet till framförallt huvudförhandlingen i miljödomstolen. Detta har bl.a. inneburit att allmänheten haft sämre möjligheter att lämna synpunkter. HD finner att den aktuella miljökonsekvensbeskrivningen inte kan anses ha varit godtagbar.

Det får vid dessa bedömningar anses ha förelegat ett sådant processhinder som avses i 34 kap. 1 § RB när ansökan jämte miljökonsekvensbeskrivning gavs in till miljödomstolen. Det framgår av nämnda bestämmelse att frågor om hinder för målets upptagande ska av rätten företas så snart anledning förekommer därtill och ska självmant beaktas. Det har varit fråga om lätt konstaterade brister och miljödomstolen borde, med tillämpning av 22 kap. 2 § andra stycket, redan i anslutning till mottagandet av ansökan ha begärt att miljökonsekvensbeskrivningen kompletterades. Så skedde dock inte. I stället kungjorde miljödomstolen ansökan samt att en miljökonsekvensbeskrivning hade upprättats.

Miljödomstolen tog således upp målet till prövning trots att rättegångshindret inte hade avhjälpts. Den kompletterande utredning som trots allt tillkom i miljödomstolen förändrar inte betydelsen av detta. Det har därför enligt HD förekommit ett sådant rättegångsfel som avses i 59 kap. 1 § första stycket 1 RB. Felet hade inte kunnat avhjälpas under handläggningen i Miljööverdomstolen.

Vid denna bedömning ska prövningstillstånd meddelas i målet i dess helhet, Miljööverdomstolens dom och miljödomstolens deldom undanröjas samt kommunens ansökan avvisas.

HD:s avgörande

HD förklarar - - - se HD:s avgörande - - - tillståndsansökan.

HD (justitieråden Gertrud Lennander, Torgny Håstad, Anna Skarhed, Gudmund Toijer, referent, och Stefan Lindskog) meddelade den 10 juni 2009 följande beslut.

Skäl

Arvika kommun har mot bakgrund av senare års översvämningar ansökt om tillstånd att få anlägga bl.a. en skyddsbarriär i formen av en skyddsdamm och två skyddsvallar i och intill sundet mellan Kyrkviken och Glafsfjorden. Arvika är beläget vid Kyrkvikens norra strand.

En ansökan om tillstånd till vattenverksamhet skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning (6 kap. 1 § MB). Huvudfrågan i HD är om den miljökonsekvensbeskrivning som ingår i kommunens ansökan uppfyller MB:s krav i fråga om redovisning av alternativ utformning av den skyddsanordning som ansökan avser.

Miljökonsekvensbeskrivning och redovisning av alternativ

Enligt 6 kap. 7 § första stycket MB skall en miljökonsekvensbeskrivning, i den utsträckning det behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, innehålla de uppgifter som behövs för att beskrivningen skall uppfylla sitt syfte. Detta syfte är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön. (Se 6 kap. 3 § samma balk.)

Om verksamheten eller åtgärden - som i detta fall - skall antas medföra en betydande miljöpåverkan, skall miljökonsekvensbeskrivningen alltid innehålla en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd (6 kap. 7 § andra stycket 4 MB). Delvis liknande regler finns inom gemenskapsrätten, när ett projekt kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Sålunda skall exploatören under närmare angivna förutsättningar tillhandahålla bl.a. en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna (se artikel 5 i Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i lydelse enligt direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997).

Klagandena har framför allt riktat in sig på de återverkningar som skyddsbarriären och i synnerhet huvuddammen med deras synsätt skulle få för landskapsbilden och kulturmiljön. De har anfört bl.a. att miljökonsekvensbeskrivningen inte innehåller några alternativ till kommunens ansökan om en huvuddamm i betong och om invallningar samt att klagandenas förslag till andra lösningar inte föranlett någon komplettering av beskrivningen utan bemötts muntligen av kommunen vid förhandlingarna i miljödomstolen och i Miljööverdomstolen.

Kommunen har anfört att det under hela det utrednings- och beredningsarbete som föregick ansökan till miljödomstolen fanns en ambition att tillmötesgå önskemål om utformning och lokalisering, men att några egentliga alternativ till den valda konstruktionen inte finns. Enligt kommunens uppfattning har klagandenas alternativa förslag blivit bemötta och efter utredning eller kompletteringar under målets handläggning befunnits vara sämre eller otillräckliga.

En miljökonsekvensbeskrivning ingår i det underlag som läggs till grund för prövningen av en tillståndsansökan. Miljökonsekvensbeskrivningen skall i ett tidigare led föregås av ett samrådsförfarande mellan verksamhetsutövaren, myndigheter och enskilda (6 kap. 4 § MB). Samrådet skall utgöra en del i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen, och det skall finnas en möjlighet för de olika intressenterna att påverka beskrivningens innehåll och utformning genom sina synpunkter (prop. 1997/98:45 del 1 s. 286 f.). Samrådet skall komma in i ett så tidigt skede att även mer grundläggande förändringar av projektet är praktiskt möjliga.

Genom miljökonsekvensbeskrivningen sker det en offentlig redovisning av den inverkan som en planerad verksamhet kan få på miljön (a. prop. del 1 s. 293). Det skall därför kungöras, när en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats i ett mål eller ärende, och beskrivningen skall hållas tillgänglig för allmänheten, som skall få tillfälle att yttra sig innan målet eller ärendet prövas (6 kap. 8 § MB, jfr artikel 6.2 i 1985 års EG-direktiv i 1997 års lydelse).

Beträffande innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen har som framgått kravet på en redovisning av alternativ kommit till direkt uttryck i lagtexten, för de fall då verksamheten eller åtgärden skall antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vad som närmare ligger i lagens krav anges emellertid inte. I motiven erinras om gemenskapsrättens regler och det som där sägs om en översiktlig redovisning. Lagstiftaren har dock betecknat kravet på en redovisning av alternativ som grundläggande och betonat att inte bara alternativa utformningar utan också - i förekommande fall - alternativa platser måste anges om miljökonsekvensbeskrivningen skall fylla sin funktion. (Se a. prop. del 1 s. 290 och del 2 s. 63.)

Miljökonsekvensbeskrivningen måste kunna anpassas till vad som krävs i det enskilda fallet. Sökanden behöver inte ta upp alternativ som framstår som orealistiska, och det är angeläget att beslutsunderlaget inte tyngs av mindre betydelsefulla uppgifter. (Jfr prop. 1990/91:90 s. 187 och prop. 2004/05:129 s. 92.)

Kravet på en redovisning av alternativ enligt 6 kap. 7 § andra stycket 4 måste ses i samband med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB. En sökande skall visa att de förpliktelser som följer av kapitlet efterlevs (1 §). Det gäller bl.a. skyldigheten att vidta försiktighetsmått enligt 3 §, och för en verksamhet eller en åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde skall det enligt 6 § (tidigare 4 §) väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet skall kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön (jfr prop. 1997/ 98:45 del. 2 s. 63).

Redovisningen skall kunna läggas till grund för en bedömning av ansökan enligt 2 kap. En miljökonsekvensbeskrivning skall bl.a. på så sätt bidra till att en viss verksamhet, om den får komma till stånd, leder till så lite negativ miljöpåverkan som möjligt (a. prop. del 2 s. 56).

Vidare finns en koppling till det tidigare samrådet genom att sökanden kan ha anledning att i miljökonsekvensbeskrivningen behandla realistiska alternativ som kommer fram vid samrådet. Därmed är dock inte sagt att sökanden kan begränsa sin redovisning till sådana alternativ; ytterst är det sökanden som svarar för att beskrivningen innehåller alla de uppgifter som behövs. Det är då viktigt att sökanden inte är obenägen att se alternativ till den lösning som sökanden själv förordar och att materialet så utformas att andra intressenter och ytterst den beslutande domstolen får underlag för en egen bedömning.

Mot bakgrund av det anförda måste ett minimikrav vara att sökanden i miljökonsekvensbeskrivningen redogör för olika möjligheter och motiverar varför ett alternativ inte har följts upp närmare eller anger på vilken grund sökanden har kommit fram till att inga alternativ finns.

Prövningen av en miljökonsekvensbeskrivning

Den domstol som prövar en ansökan om tillstånd skall avgöra om miljökonsekvensbeskrivningen svarar mot de krav som ställts upp (6 kap. 9 § MB). Det kan ske genom ett särskilt beslut men också vid målets eller ärendets avgörande. Oavsett när beslutet fattas, skall det vara fråga om en särskild och fristående bedömning (a. prop. del 1 s. 295).

Vid tillkomsten av MB lades det stor vikt vid att frågor om brister i en miljökonsekvensbeskrivning klarades ut i ett inledande skede av målets handläggning. Det främsta uttrycket för detta kan sägas ligga i det förhållandet att beskrivningen skall ingå i ansökningen och att en godtagbar beskrivning utgör en processförutsättning (22 kap. 1 och 2 §§ MB). Är miljökonsekvensbeskrivningen ofullständig, skall miljödomstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följs inte detta föreläggande kan ansökningen komma att avvisas, om bristerna är väsentliga.

Frågor om processhinder kan visserligen avgöras senare under handläggningen men är typiskt sett av den arten att ställningstaganden bör göras på ett tidigt stadium. I lagmotiven pekas också särskilt på beslutsmyndighetens ansvar för att ärendena blir tillfredsställande utredda och på den befogenhet och skyldighet att förordna om nödvändiga kompletteringar av beslutsunderlaget som miljödomstolen har (a. prop. del 1 s. 287, 290 och 294 samt del 2 s. 65).

Som framgått ovan skall frågor om verksamhetens eller åtgärdens inverkan på miljön ingå i beslutsunderlaget under hela den process som föregår ett ställningstagande i tillståndsfrågan (a. prop. del 1 s. 282 och 287). Det är uppenbart att den insyn och det inflytande som miljökonsekvensbeskrivningen och dess offentliggörande skall bidra till kan förloras om mer väsentliga kompletteringar sker på ett sent stadium. Om exempelvis betydelsefulla uppgifter lämnas av sökanden först vid förhandlingen i miljödomstolen, kommer utrymmet för sakägares och andra intressenters förberedelser och deras möjligheter till påverkan att minska betänkligt. Sker kompletteringar på ett sent stadium är det dessutom ägnat att minska effektiviteten i tillståndsprövningen och leda till fördröjningar av handläggningen.

Det sagda hindrar emellertid inte att vissa kompletteringar får göras under senare stadier av handläggningen. Ett utredningsförslag om att miljökonsekvensbeskrivningen skulle godkännas som beslutsunderlag i samband med kungörelsen har uttryckligen avvisats av lagstiftaren, låt vara med tillägget att krav på kompletteringar av ansökan alltid bör ställas tidigt i processen (prop. 2004/05:129 s. 57, jfr SOU 2003:124 s. 141 ff.). Kompletteringar kan aktualiseras om myndigheter, sakägare eller andra intressenter för fram nya synpunkter, som det inte kan krävas att sökanden borde ha beaktat i sin utredning redan från början, men som ändå är av sådan karaktär att de bör beaktas. Sådana synpunkter måste kunna bemötas av sökanden under målets behandling, ytterst vid en förhandling (jfr 22 kap. 21 § MB). Även i övrigt måste det finnas ett visst utrymme för kompletteringar och korrigeringar i syfte att uppnå en praktisk handläggningsordning vid domstolen.

Det är dock viktigt att upprätthålla en gräns mellan å ena sidan vad som kan redas ut genom skriftväxling eller vid en förhandling och å andra sidan vad som kräver en mer formenlig komplettering av miljökonsekvensbeskrivningen eller annan utredning. Det måste också bedömas om bristerna utgör processhinder eller är av materiellt slag. Om miljökonsekvensbeskrivningen är behäftad med så väsentliga brister att den inte kan utgöra grund för ett ställningstagande till verksamhetens eller åtgärdens inverkan på miljön, ligger det närmast till hands att se detta som ett processhinder. Är en sådan prövning visserligen möjlig, men beskrivningen likväl bristfällig, får det i stället ses som en fråga om ansökningens materiella hållbarhet. Bristerna får då falla tillbaka på sökanden, exempelvis om hänsynsreglerna i 2 kap. inte är uppfyllda, något som ytterst kan föra med sig att tillståndsansökningen avslås (jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 63).

Utgångspunkten skall alltså vara att miljödomstolen redan i målets inledande skede bedömer om miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras och efter eventuella kompletteringar prövar om det kvarstår några väsentliga brister. Den bedömning som kan göras på detta stadium torde i huvudsak få koncentreras kring de allmänna krav som ställs upp i MB, vad det särskilda målet vid en sådan tidig bedömning kan antas kräva och vilka beaktansvärda synpunkter som kommit fram vid samrådsförfarandet. Också om grundläggande brister i miljökonsekvensbeskrivningen visar sig i ett senare skede, måste domstolen överväga om handläggningen kan fortsätta eller om det föreligger ett processhinder.

Det bör mera sällan vara möjligt att under en fortsatt handläggning läka väsentliga initiala brister i beskrivningen. Exempelvis får detta ofta anses gälla om den helt eller i väsentliga delar saknar alternativ eller andra sådana uppgifter som enligt 6 kap. 7 § andra stycket MB alltid skall ingå i beskrivningen, när verksamheten eller åtgärden skall antas medföra en betydande miljöpåverkan. Inriktningen skall vara att senare kompletteringar tar sikte bara på sådana förhållanden som först då aktualiseras av andra intressenter eller som av andra skäl med fog inte tidigare framstått som relevanta. Detsamma gäller förhållanden som är av mindre betydelse eller som har samband med nya rön.

Arvika kommuns miljökonsekvensbeskrivning

Det nu anförda tar sikte på den gällande lydelsen av reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. MB. Vid en prövning av det förevarande målet skall dock uppmärksammas att kommunen gjorde sin ansökan kort före den 1 augusti 2005, då den nya lydelsen av bl.a. 7 § trädde i kraft. De ändringar som då skedde var emellertid inte sådana att det skulle leda till en annan bedömning av kommunens ansökan om den äldre lydelsen tillämpades. Reglerna om ikraftträdande synes dessutom få så förstås att ändringarna skall få ett omedelbart genomslag, också i pågående mål, och att handläggningen direkt skall fortsätta enligt de nya bestämmelserna (prop. 2004/05:129 s. 85).

När det gäller kommunens miljökonsekvensbeskrivning kan det till en början konstateras att projektet, enligt beskrivningen, bedömts få stora konsekvenser för landskapsbilden. Huvuddammen skall enligt länsstyrelsens bedömning antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Kommunen har i miljökonsekvensbeskrivningen angett tre alternativa sätt att motverka översvämningar, nämligen magasinering uppströms Glafsfjorden, ökad avbördning av vatten i Byälven och invallning med förstärkt banvall. Förslagen har enligt beskrivningen valts bort på där angivna grunder eller utretts endast översiktligt.

Alternativen tar sikte på grundfrågan hur den planerade verksamhetens syfte bäst skall tillgodoses, något som hade behandlats vid samrådet. Redovisningen avser sådana förhållanden som regleras i tredje stycket av 6 kap. 7 § MB. Enligt den bestämmelsen får länsstyrelsen inom ramen för samrådsförfarandet ställa krav på att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte skall redovisas. I förevarande fall har, såvitt framkommit, något sådant beslut inte fattats.

I vad mån det behövs en redovisning av alternativa sätt att uppnå verksamhetens grundläggande syfte är således i första hand en fråga som länsstyrelsen har att ta ställning till och frågan skall inte, när länsstyrelsen inte fattat något beslut enligt 7 § tredje stycket, föras in i bedömningen av om en miljökonsekvensbeskrivning motsvarar kraven enligt 7 § andra stycket 4. Detta hindrar dock inte att frågan om alternativa sätt aktualiseras hos domstolen, men då inom ramen för den materiella bedömningen av tillståndsansökningen, vilket också skett i detta fall.

Av betydelse för den nu aktuella bedömningen är i stället det förhållandet att kommunen i sin miljökonsekvensbeskrivning inte har redovisat några alternativ till huvuddammens utformning med deras inverkan på miljön, även om det pekas på andra möjligheter som att låta huvuddammen smälta in i omgivningen med hjälp av t.ex. vegetation eller att ge den en mer omsorgsfull gestaltning. Kommunen har inte motiverat varför andra alternativ valts bort.

Klagandena har som en alternativ utformning av dammen föreslagit en konstruktion med mjuka, fyllbara element. Utredningen ger vid handen att en teknik med gummidammar funnits i ett antal år och prövats i Norge. Det framgår också att en lösning med mobila översvämningsbarriärer och gummiluckor övervägdes redan under förstudien av det nu aktuella projektet. Såvitt kan utläsas ur handlingarna har kommunens syn på detta förslag dock i allt väsentligt kommit att redovisas först vid förhandlingen i miljödomstolen.

Kommunen gör visserligen gällande att det saknades alternativ i egentlig bemärkelse. Miljökonsekvensbeskrivningen ger emellertid inte tillräckligt stöd för detta påstående. I vart fall alternativet om fyllbara dammelement får anses vara av sådant slag att det omfattas av lagens krav på redovisning.

Kommunens miljökonsekvensbeskrivning motsvarar därför inte kraven enligt 6 kap. 7 § andra stycket MB. Bristerna förelåg redan när ansökan gjordes och avsåg ett av de grundläggande kraven på en miljökonsekvensbeskrivning, när den aktuella verksamheten skall antas ha en betydande miljöpåverkan. De har inte kunnat avhjälpas genom de uppgifter som lämnades vid förhandlingen i miljödomstolen.

Följaktligen har det funnits hinder för miljödomstolen mot att pröva kommunens ansökan. Den borde därför ha avvisats med stöd av 22 kap. 2 § andra stycket MB, om bristerna inte avhjälpts efter föreläggande om komplettering. Lagbestämmelsen är tillämplig bara i miljödomstolen (NJA 2008 s. 748), men även högre rätt skall, så snart anledning förekommer till det, behandla frågan om det finns något hinder för målets upptagande (34 kap. 1 § RB).

Den i prövningstillståndet angivna frågan skall därför besvaras på så sätt att kommunens miljökonsekvensbeskrivning inte är godtagbar med hänsyn till reglerna i 6 kap. 7 § andra stycket 4 MB och att domstolarnas prövning av ansökan därmed utgör ett rättegångsfel som bör leda till att deras avgöranden undanröjs.

Vid den bedömningen finns det skäl att bevilja prövningstillstånd i målet i övrigt.

Eftersom det finns hinder mot en prövning av kommunens ansökan skall domstolarnas domar undanröjas och ansökningen avvisas.

HD:s avgörande

HD förklarar att den miljökonsekvensbeskrivning som ingår i Arvika kommuns ansökan om tillstånd inte är godtagbar med hänsyn till reglerna i 6 kap. 7 § andra stycket 4 MB och att domstolarnas prövning av ansökan därmed utgör ett rättegångsfel som bör leda till att deras avgöranden undanröjs.

HD meddelar prövningstillstånd i målet i övrigt.

HD undanröjer Miljööverdomstolens dom samt miljödomstolens deldom utom såvitt avser prövningsavgift, rättegångskostnader och avskrivning (punkterna 12-14) och avvisar Arvika kommuns tillståndsansökan.

HD:s beslut meddelat: den 10 juni 2009.

Mål nr: T 3126-07.

Lagrum: 2 kap. 1 §, 3 § och 6 §, 6 kap. 1 §, 3 §, 4 §, 7 §, 8 § och 9 § samt 22 kap. 1 §, 2 § och 21 § MB, 34 kap. 1 § RB samt artiklarna 5 och 6 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt i lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 om ändring av direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

Rättsfall: NJA 2008 s. 748.

Rättsfall från Högsta domstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2009-06-10

Målnummer:
T3126-07