Presstödsnämnden har i visst fall beslutat att presstöd skulle utgå. Sedan åtal väckts mot tidningens ställföreträdare för bedrägeribrott begångna vid ansökningar om utbetalning av stödet har nämndens ordförande hörts som företrädare för målsäganden i brottmålet. Nämnden har därefter på grund av domen i brottmålet beslutat att återkalla det tidigare beslutet om presstöd samt att avslå tidningens begäran om utbetalning av återstående stöd. Fråga bl.a. om Presstödsnämndens ställning som domstol enligt artikel 6 i Europakonventionen samt om allmän domstols behörighet.


Lagrum:
Artikel 6 i Europakonventionen; 10 kap. 17 § rättegångsbalken (1942:740)

Presstödsnämnden beviljade d. 16 nov. 1990 med stöd av 3 kap. 1 § presstödsförordningen Dalslänningen AB utvecklingsstöd med ett belopp om 2 510 000 kr för vissa investeringar. Som villkor för utbetalning av stödet angavs att Dalslänningen visade att förutsatt utbildning fullföljdes, varvid utbetalning av stödet skulle ske mot redovisning av fakturor för de aktuella investeringarna.

Utbetalning av stödet skedde vid olika tillfällen under de följande åren.

Den 27 juni 1996 hemställde Dalslänningen om utbetalning av resterande del av beviljat utvecklingsstöd, 570 167 kr.

I beslut d. 23 april 1997 meddelade emellertid Presstödsnämnden att Dalslänningens begäran om utbetalning av resterande stöd inte kunde bifallas, att nämndens beslut att bevilja Dalslänningen utvecklingsstöd återkallades och att Dalslänningen till Presstödsnämnden senast d. 1 okt. 1997 skulle återbetala uppburet stöd om 1939 833 kr jämte viss ränta. Som skäl för sitt beslut angav Presstödsnämnden att Dalslänningens ägare, tillika styrelseledamot, S. B., d. 24 maj 1996 dömts för grovt bedrägeri på grund av att han förmått Presstödsnämnden att till Dalslänningen felaktigt utbetala 574 184 kr mer än vad Dalslänningen varit berättigad till.

Dalslänningen väckte vid Stockholms TR talan mot staten genom Presstödsnämnden och yrkade i första hand att TR:n skulle förplikta staten att till Dalslänningen utge 570 167 kr jämte ränta.

För det fall TR:n skulle finna att den inte kunde pröva förstahandsyrkandet yrkade Dalslänningen i andra hand att TR:n skulle fastställa, att vad Presstödsnämnden anfört i sitt beslut d. 23 april 1997 inte befriade nämnden från skyldighet att till bolaget utbetala återstoden av det beviljade utvecklingsstödet samt att nämnden var skyldig att i enlighet härmed pröva Dalslänningens framställan om utbetalning.

Dalslänningen yrkade vidare att TR:n skulle fastställa att återbetalningsskyldighet i enlighet med Presstödsnämndens beslut d. 23 april 1997 inte förelåg.

Presstödsnämnden yrkade i första hand att Dalslänningens talan skulle avvisas i dess helhet. I andra hand bestred nämnden käromålet.

Som grund för förstahandsyrkandet åberopade Dalslänningen följande. Presstödsnämnden har i beslut d. 16 nov. 1990 beviljat Dalslänningen utvecklingsstöd om 2 510 000 kr. Dalslänningen har till Presstödsnämnden redovisat gjorda investeringar, varför Presstödsnämnden skall utbetala det yrkade beloppet i enlighet med beslutet. Dalslänningen hävdar vidare att de av Presstödsnämnden i beslutet angivna omständigheterna inte befriar den från denna skyldighet.

Som grund för sitt andrahandsyrkande åberopade Dalslänningen följande. Presstödsnämnden skall pröva Dalslänningens rätt till utbetalning av återstående utvecklingsstöd, med utgångspunkt i sitt eget beslut d. 16 nov. 1990 och de i Dalslänningens framställning d. 27 juni 1996 redovisade investeringarnas förenlighet med detta beslut. Dalslänningen åberopade att ovissheten om Presstödsnämndens skyldighet i detta avseende lände Dalslänningen till förfång.

Som grund för yrkandet, att TR:n måtte fastställa att Dalslänningen inte var återbetalningsskyldig åberopade Dalslänningen följande. Presstödsnämnden har, efter det att den beviljat Dalslänningens ansökan och sedan stödet utbetalats, saknat rätt att återkalla sitt gynnande beslut med verkan att Dalslänningen skulle bli återbetalningspliktig för uppburet stöd. Presstödsnämndens beslut om återkallelse har skapat ovisshet och denna ovisshet länder Dalslänningen till förfång.

Presstödsnämnden åberopade följande grunder för yrkandet om avvisning:

1. Presstödsnämndens beslut kan inte överklagas enligt 5 kap. 4 § presstödsförordningen. Frågor avseende utvecklingsstöd har allsidigt och slutgiltigt anförtrotts Presstödsnämnden, varvid allmän domstol enligt 10 kap. 17 § RB inte är behörig att upptaga tvisten till prövning.

2. För det fall TR:n skulle finna att allmän domstol i vissa fall skulle vara behörig att uppta tvist avseende frågor som ankommer på Presstödsnämnden, åberopar nämnden att föreliggande tvist inte avser ett sådant undantagsfall, med hänsyn till att möjligheten att erhålla aktuellt stöd var baserad på en ensidig utfästelse från staten.

3. Allmän domstol är inte behörig att pröva talan, emedan Presstödsnämnden har anförtrotts prövningen av frågor avseende aktuellt bidrag samt då prövningen är diskretionär eller, i vart fall, har anförtrotts Presstödsnämnden på grund av nämndens speciella kompetens.

Vad gällde Dalslänningens andrahandsyrkande invände Presstödsnämnden dessutom att talan skulle avvisas med hänsyn till att det inte förelåg ovisshet om något sådant rättsförhållande som avses i 13 kap. 2 § 1 st. RB.

Beträffande Dalslänningens sist framställda yrkande invände nämnden dessutom att någon ovisshet inte förelåg som lände käranden till förfång, eftersom staten inom kort avsåg att väcka fullgörelsetalan mot Dalslänningen avseende återbetalning av utbetalat belopp.

TR:n (chefsrådmannen Carbell, referent, rådmannen Davidsson och hovrättsassessorn Maria Eka) meddelade d. 22 okt. 1998 följande beslut: Skäl. I 3 kap. presstödsförordningen (1990:524) anges de grundläggande förutsättningarna för utvecklingsstöd till företag som ger ut dagstidningar. Ansökningar om bl.a. sådant stöd prövas enligt förordningen (1988:673) med instruktion för Presstödsnämnden, av sagda nämnd. Dess beslut enligt presstödsförordningen får inte överklagas.

Anspråk på understöd, bidrag och ersättningar av stat och kommun anses som regel inte kunna prövas av allmän domstol. Detta är (H. Strömberg, Allmän förvaltningsrätt s. 229) utan vidare klart när beloppet beviljas efter en skönsmässig prövning av myndighet, men även när beloppet skall utgå under vissa legala förutsättningar får domstol anses obehörig i den mån lagen anvisar ett bestämt administrativt beslutsförfarande. Att den beslutande myndighetens avgörande inte kan överklagas är som regel ett tecken på att det anförtrotts åt förvaltningsmyndigheten att allsidigt och slutgiltigt pröva ett ärende och att allmän domstols kompetens sålunda är utesluten (jfr NJA 1994 s. 657).

Det torde mot angivna bakgrund vara klart att prövningen av rätt till utvecklingsstöd enligt presstödsförordningen sker i sådana former att det är uteslutet att rätten också skall kunna tas upp till prövning av allmän domstol.

Enligt 3 kap. 13 § presstödsförordningen upphör rätt till utvecklingsstöd om de grundläggande förutsättningarna för stödet bortfaller. Presstödsnämnden har därmed haft ett författningsenligt stöd för sitt beslut att inte bifalla Dalslänningens begäran om utbetalning av den resterande del, 570 167 kr, av beviljat utvecklingsstöd, som ännu ej erlagts. På samma sätt som nämndens ursprungliga beslut, om utvecklingsstöd med ett belopp om 2 510 000 kr, får beslutet att vägra vidare utbetalning anses i vid mening röra Dalslänningens "rätt" att komma i åtnjutande av förmånen av presstöd. Av samma skäl som anförts beträffande det ursprungliga beslutet bör därför allmän domstol anses sakna behörighet att pröva ett beslut att vägra vidare utbetalning när detta beror på att nämnden ansett att rätten till utvecklingsstöd skall upphöra, därför att de grundläggande förutsättningarna för stödet bortfallit.

Dalslänningens talan såvitt nu är i fråga ska sålunda avvisas. Detsamma gäller Dalslänningens i andra hand framställda fastställelseyrkande avseende utbetalning av resterande beviljat utvecklingsstöd.

Vad härefter berör Dalslänningens negativa fastställelsetalan beträffande skyldigheten att återbetala vad som hittills uppburits av beviljat utvecklingsstöd, konstaterar TR:n, i anslutning till vad HD anförde i NJA 1996 s. 202, att tvisten i denna del inte rör frågan om "rätt" att erhålla presstöd utan som sagt avser krav på återbetalning därför att Dalslänningens företrädare gjort sig skyldig till grovt bedrägeri mot Presstödsnämnden. I sådana fall är enligt HD en förvaltningsmyndighets krav på återbetalning av ett på felaktigt sätt utbetalat eller använt bidrag en typ av fordran som allmän domstol sedan länge ansetts behörig att pröva. Med hänsyn till att Presstödsnämndens återkravsbeslut inte är exigibelt utan för detta ändamål fordrar domstols utslag eller dom efter en talan om fullgörande är det också naturligt att allmän domstol är behörig att pröva en negativ fastställelsetalan rörande återbetalningsskyldighet som väcks av den som uppburit utvecklingsstöd enligt presstödsförordningen.

Slut. TR:n avvisar Dalslänningens talan om fullgörelse respektive fastställelse av skyldighet för presstödsnämnden att till Dalslänningen utbetala 570 167 kr avseende tidigare beviljat utvecklingsstöd.

Beträffande Dalslänningens negativa fastställelsetalan, avseende skyldighet att återbetala 1 939 833 kr avseende redan uppburet utvecklingsstöd, lämnar TR:n statens yrkande om avvisning utan bifall.

Dalslänningen överklagade i Svea HovR och yrkade att HovR:n skulle, med undanröjande av det överklagade beslutet, lämna statens avvisningsyrkande utan bifall i alla delar.

Presstödsnämnden bestred ändring.

HovR:n (hovrättslagmannen Tersmeden, hovrättsrådet Ehrenkrona, hovrättsassessorn Hultgård och tf. hovrättsassessorn Danelius, referent) meddelade d. 17 febr. 2000 följande beslut: Den fråga som HovR:n har att ta ställning till är om allmän domstol är behörig att pröva Dalslänningens anspråk på utbetalning av det av Presstödsnämnden d. 16 nov. 1990 till Dalslänningen beviljade utvecklingsstödet. TR:n har funnit att så inte är fallet.

Enligt 10 kap. 17 § 1 RB är allmän domstol inte behörig att pröva tvist, som skall tas upp av annan myndighet. Vad gäller avgränsningen mellan allmänna domstolars och förvaltningsrättsliga organs behörigheter har det sedan länge ansetts vara avgörande huruvida det förvaltningsrättsliga organet genom ett författningsbemyndigande anförtrotts att allsidigt och slutgiltigt pröva den aktuella frågan (se t. ex. Lavin, Domstol och administrativ myndighet s. 38, 62, 75 och 327 och Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 19 uppl. s. 228). När ett sådant bemyndigande finns har allmän domstol som regel ansetts inte vara behörig att ta upp frågan till prövning. I enlighet härmed har t.ex. anspråk på understöd, bidrag och ersättningar av stat eller kommun ansetts falla utanför allmän domstols behörighet, i vart fall när beloppen beviljas efter en skönsmässig prövning, men även när beloppet utbetalas under vissa legala förutsättningar (se t.ex. Strömberg, a.a. s. 229). Om yrkandet inte avser spörsmålet huruvida eller i vilken mån det föreligger rätt till bidrag utan endast går ut på att staten skall förpliktas utbetala ett redan beviljat stöd har det emellertid ansetts kunna prövas av allmän domstol (se NJA 1982 s. 502). Såsom TR:n har konstaterat föreligger inte heller något hinder mot att i allmän domstol pröva statens krav på återbetalning av ett utbetalat bidrag (se NJA 1996 s. 202) eller mot att mottagaren av sådant bidrag för en negativ fastställelsetalan angående rätten till återbetalning.

Presstödsnämndens beslut enligt presstödsförordningen (1990:524) får inte överklagas (se 5 kap. 4 § presstödsförordningen). Det får därmed antas att avsikten har varit att nämnden allsidigt och slutgiltigt skall pröva de frågor som faller inom dess behörighet (jfr prop. 1975/76:131 s. 167). Av bestämmelserna i presstödsförordningen framgår att nämnden är behörig att besluta såväl om beviljande av stöd som om återkallelse av tidigare beviljat stöd. Även den senare sortens beslut kan alltså falla inom den exklusiva kompetens som, i enlighet med det nyss sagda, har anförtrotts nämnden. I det föreliggande fallet är emellertid omständigheterna speciella bl.a. så till vida att återkallelsebeslutet fattades samtidigt och på samma grunder som det avslagsbeslut på begäran om utbetalning som föranlett Dalslänningen att anhängiggöra den nu aktuella delen av talan. Situationen har därmed likheter med den som förelåg i det tidigare berörda rättsfallet NJA 1982 s. 502, i vilket allmän domstol befanns behörig. Tvisten i det mål som nu är före gäller om Presstödsnämnden haft fog för att återkalla sitt tidigare beslut och att vägra begärd utbetalning. Det är ingalunda självklart att den i det nyss nämnda rättsfallet fastslagna principen om vad som följer redan av äldre svensk rätt, i fall av krav på utbetalning enligt tidigare beslut, skulle sakna relevans bara därför att det också förekommer ett beslut om återkallelse. Den omständigheten att det i och för sig faller inom nämndens kompetens att återkalla sina tidigare beslut om beviljande av stöd innebär alltså inte nödvändigtvis att Dalslänningen skulle vara betagen rätten att få sitt krav på utbetalning prövat i domstol.

Vid bedömningen av om Dalslänningens anspråk skall tas upp till prövning i domstol måste också Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna beaktas. Sedan d. 1 jan. 1995 utgör konventionen svensk lag. Enligt artikel 6 i konventionen skall envar ha rätt till domstolsprövning av tvister som rör hans civila rättigheter och skyldigheter. Artikeln är tillämplig bl.a. under förutsättning att den uppkomna tvisten kan anses vara "reell och seriös", att sakens utgång blir avgörande för dessa rättigheter och att tvisten rör en rättighet som på rimliga grunder kan göras gällande enligt den nationella rättsordningen. Begreppet "civil rättighet" har i Europadomstolens praxis tolkats extensivt och har i flera fall ansetts omfatta även rättigheter som inom det svenska rättssystemet brukar betecknas som offentligrättsliga. Vad gäller anspråk på statliga stöd eller bidrag har sådana ansetts falla utanför tillämpningsområdet för artikel 6 när det är fråga om en förmån som beviljas på rent skönsmässiga grunder. Även i sådana fall då det beslutande organet har givits ett betydande utrymme för skälighets- och lämplighetsbedömningar har emellertid artikeln ansetts vara tillämplig om beslutet innefattar tillämpning av vissa regler eller principer (se t.ex. Europadomstolens dom 29 maj 1986 i fallet Feldbrugge i serie A vol. 99, dom 29 maj 1986 i fallet Deumeland i serie A vol. 100, dom 26 febr. 1993 i fallet Salesi i serie A vol. 257, dom 24 juni 1993 i fallet Schuler-Zgraggen i serie A vol. 263 och dom 28 sept. 1995 i fallet Procola i serie A vol. 326). I det s.k. Stallknechtmålet (NJA 1994 s. 657 och RÅ 1995 ref. 58) förklarade HD att europeisk rättspraxis talade starkt för att anspråk på inkomststöd enligt förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. samt på djurbidrag enligt förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag skulle anses röra civila rättigheter i konventionens mening medan RegR, vid sin prövning av samma anspråk, fann att det inte förelåg grund för en slutsats att artikel 6 skulle göra en domstolsprövning nödvändig. I ett senare fall (RÅ 1997 ref. 65) har emellertid RegR - med hänvisning till bl.a. artikel 6 i Europakonventionen - funnit att det föreligger rätt till domstolsprövning av jordbruksverkets icke överklagbara beslut om arealersättning.

Den nu aktuella tvisten gäller huruvida Dalslänningen har rätt till betalning av återstående del av det presstöd som Presstödsnämnden beslutat om d. 16 nov. 1990, eller om nämnden haft fog för sitt beslut att vägra betalning.

Rätten till betalning av ett beviljat presstöd måste - även om beslut senare meddelas att avbryta betalningen och återkalla det beviljade stödet - med hänsyn till de relativt utförliga författningsbestämmelser som reglerar förutsättningarna för presstöd, anses vara sådan som på rimliga grunder kan göras gällande enligt svensk rätt. Tvistens utgång är av direkt betydelse för Dalslänningens ekonomiska rättigheter och för bolagets fortsatta verksamhet (jfr bl.a. det ovan nämnda fallet Procola, ib. s. 15 p. 39) och tvisten har starka fordringsrättsliga inslag. Med hänsyn härtill och då tvisten måste sägas vara av en reell och seriös natur, finner HovR:n att den faller inom tillämpningsområdet för artikel 6. I följd härav har Dalslänningen i vart fall en på konventionen grundad rätt att få tvisten prövad i domstol.

Det återstår därmed för HovR:n att ta ställning till om tvisten skall prövas i allmän domstol eller i förvaltningsdomstol. Det finns inte någon lagbestämmelse som reglerar den frågan. En inom doktrinen framförd ståndpunkt är att man i sådana situationer får falla tillbaka på den allmänna princip, som ligger till grund för RB, nämligen att alla tvistemål och brottmål avgörs av allmän domstol, om inget annat är särskilt stadgat (se t.ex. Strömberg, a.a. s. 226 f.). Av rättsfallet NJA 1994 s. 657 följer emellertid att även tvistefrågans art kan vara avgörande för vid vilken domstol en tvist skall prövas.

Rätten till presstöd som sådan måste i och för sig anses utgöra en sådan fråga som typiskt sett lämpar sig bättre för prövning i förvaltningsdomstol än i allmän domstol. I det föreliggande fallet måste det emellertid beaktas att tvistefrågan inte gäller förutsättningarna för beviljande av presstöd utan huruvida senare inträffade händelser - nämligen brottsligt agerande från Dalslänningens ägare och ställföreträdare - givit nämnden rätt att återkalla sitt beslut om presstöd och avbryta sina utbetalningar av stödet. Den typen av frågor kan inte anses främmande för allmän domstol. För att Dalslänningens krav skall prövas i allmän domstol talar även det förhållandet att kravet grundar sig på huvudsakligen samma omständigheter som de som ligger till grund för det yrkande som TR:n har tagit upp till prövning. Vid en samlad bedömning anser HovR:n att övervägande skäl talar för att tvisten i sin helhet skall prövas i allmän domstol.

Det sagda innebär att TR:ns avvisningsbeslut skall upphävas och att målet skall visas åter till TR:n för fortsatt handläggning.

Slut. Medundanröjande av TR:ns avvisningsbeslut återförvisar HovR:n målet till TR:n för fortsatt handläggning.

Presstödsnämnden överklagade och yrkade att Dalslänningens talan skulle avvisas.

Dalslänningen bestred ändring. Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, RevSekr Kihlgren, föreslog i betänkande följande beslut: Frågan i målet gäller om allmän domstol är behörig att pröva dels Dalslänningens talan om utfående av utvecklingsstöd enligt presstödsförordningen (1990:524) i dess lydelse före d. 1 jan. 1997, dels bolagets i samband därmed och i andra hand framställda fastställelsetalan.

Skäl saknas att frångå HovR:ns bedömning att anspråket i fråga utgör en civil rättighet av det slag beträffande vilken det föreligger rätt till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.

Av Europadomstolens --- se HD:s beslut --- 1997 s. 152). Presstödsnämnden består av högst tio ledamöter som utses av regeringen, normalt för en period om tre år. Regeringen utser också ordförande och två vice ordförande, till ordförande utses vanligtvis en person med domarerfarenhet (3 och 13 §§ förordning [1988:673] med instruktion för Presstödsnämnden). Nämndens självständighet garanteras av förbudet i 11 kap. 7 § regeringsformen mot inblandning i förvaltningsmyndighets beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild. För nämndens handläggning av presstödsärenden gäller, förutom reglerna i presstödsförordningen och nämndens instruktion, bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223), vilka garanterar bl.a. rätten att ta del av allt processmaterial, att lägga fram sin sak muntligen, och att yttra sig över vad någon annan tillfört ärendet (14, 16 och 17 §§). Hos nämnden gäller offentlighetsprincipen enligt reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100).

Visserligen synes vad som sålunda gäller för Presstödsnämnden i och för sig innebära att flera av de krav som uppställs på domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen och som fått sin belysning genom Europadomstolens praxis är uppfyllda. I nu förevarande fall tillkommer att nämndens dåvarande ordförande har hörts i egenskap av målsägande i brottmålet mot Dalslänningens ställföreträdare avseende grovt bedrägeri. Domen i brottmålet låg i sin tur till grund för nämndens beslut d. 23 april 1997 att återkalla 1990 års beslut och avslå bolagets begäran om utbetalning av ytterligare utvecklingsstöd. I samma beslut anmodade nämnden bolaget att till nämnden återbetala redan erhållet stöd. Ett återkrav av detta slag anses endast utgöra s.k. partsbesked och är inte exigibelt; en rättegång om återkravet pågår som tidigare framgått för närvarande mellan parterna i TR:n.

Även om de nu nämnda omständigheterna inte skulle anses innebära att nämnden vid sin prövning av bolagets ansökan d. 23 april 1997 inte uppfyllde kraven på domstol enligt artikel 6 i Europakonventionen, bör det - med hänsyn till konventionens syfte att garantera en minimistandard när det gäller mänskliga fri- och rättigheter - inte komma i fråga att underlåta en prövning av huruvida talan får föras vid allmän domstol med hänvisning till att konventionens minimikrav på domstolsprövning är uppfyllda. En avvisning av bolagets talan på sådan grund skulle innebära att konventionens bestämmelser kom att användas för att inskränka en eventuell rätt att föra talan vid en nationell domstol, ett förfarande som skulle stå i direkt strid mot konventionens syfte.

Frågan är då, om tvisten bör prövas av allmän domstol.

Bolaget har till stöd för sitt förstahandsyrkande åberopat det beslut om utvecklingsstöd som Presstödsnämnden fattade d. 16 nov. 1990 och därjämte bolagets redovisning till nämnden av gjorda investeringar.

Av den redogörelse för beslutet d. 16 nov. 1990 som Presstödsnämnden tillsänt bolaget framgår att beslutet inte grundar någon omedelbar rätt till utbetalning. För att utbetalning skall kunna ske fordras bl.a. att nämnden godkänner investeringarna för vilka utbetalning av stöd söks som stödgrundande. Beslutet av d. 16 nov. 1990 får därför ses närmast som ett rambeslut som för att grunda rätt till utbetalning fordrar ytterligare ställningstaganden från nämndens sida. Utbetalningsbeslut har också tagits av nämnden vid sammanlagt tre tillfällen under åren 1991-1993. Nämnden har sedermera återkallat rambeslutet.

En prövning av bolagets yrkande om utbekommande av stöd förutsätter en bedömning av, om det enligt de principer som inom förvaltningsrätten gäller för återkallande av gynnande beslut finns skäl för återkallelse av rambeslutet och, om sådana skäl inte anses föreligga, om de av bolaget åberopade investeringarna är stödgrundande samt om övriga villkor för utbetalning av stöd har uppfyllts.

Presstödsnämnden är en myndighet som tillskapats särskilt för prövning av presstödsfrågor. Dess ledamöter består, förutom av representanter för riksdagspartierna, av personer med speciell sakkunskap om tidningsbranschen och dess särskilda förutsättningar. Det får antas att lagstiftarens avsikt varit att nämnden, vars beslut inte kan överklagas, skall äga att allsidigt och slutgiltigt pröva presstödsfrågor (jfr prop. 1975/76:131 s. 165 f. och NJA 1994 s. 657).

Enligt 10 kap. 17 § 1 st. första punkten RB är allmän domstol inte behörig att uppta tvist, som skall upptas av annan myndighet än en domstol. Sålunda har allmän domstols kompetens sedan länge ansetts utesluten när det genom ett författningsbemyndigande anförtrotts åt ett förvaltningsrättsligt organ att allsidigt och slutgiltigt pröva en viss fråga (jfr prop. 1997/98:101 s. 52, Fitger, Rättegångsbalken s. 10:38a, Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 2000 s. 225 ff., Lavin, Domstol och administrativ myndighet, 1972 s. 76 f. och 327 ff.). Det saknas skäl att, om inte särskild anledning därtill förekommer, frångå dessa principer för allmän domstols behörighet av den anledningen, att rätt till domstolsprövning av en tvist kan föreligga enligt artikel 6 i Europakonventionen (jfr NJA 1994 s. 657).

På grund av det anförda och då särskild anledning till annan bedömning saknas i föreliggande fall får allmän domstol anses sakna behörighet att pröva Dalslänningens förstahandsyrkande. Yrkandet skall därför avvisas.

I detta sammanhang kan anmärkas att det sedan d. 1 okt. 1998 enligt en ny bestämmelse, 22 a §, i förvaltningslagen (1986:223) som huvudregel gäller att beslut av förvaltningsmyndighet skall överklagas hos förvaltningsdomstol. Ett av syftena bakom den nya regeln är att anvisa en behörig domstol då en förvaltningsmyndighets beslut enligt tillämplig bestämmelse inte får överklagas, men förbudet inte kan upprätthållas för att tvisten bedöms röra en civil rättighet av det slag för vilket rätt till domstolsprövning föreligger enligt artikel 6 i Europakonventionen (jfr prop. 1997/98:101 s. 59 f. och 112).

Då allmän domstol inte kan anses behörig att fastställa hur en förvaltningsmyndighet skall handla i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild skall även bolagets i andra hand framställda yrkande avvisas (jfr Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 2000 s. 223 f., Lavin, Domstol och administrativ myndighet, 1972 s. 342 samt NJA 1983 s. 680).

HD:s avgörande. Med ändring av HovR:ns beslut fastställer HD det slut vartill TR:n kommit.

HD (JustR:n Nyström, referent, Munck, Westlander, Håstad och Lundius) fattade följande slutliga beslut: Skäl. Presstödsnämnden är en myndighet som särskilt tillskapats för prövning av presstödsfrågor. I nämnden ingår, förutom representanter för riksdagspartierna, personer med speciell sakkunskap om tidningsbranschen och dess särskilda förutsättningar. För nämndens handläggning av presstödsärenden gäller, förutom reglerna i presstödsförordningen och nämndens instruktion, bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223), vilka garanterar bl.a. rätten att ta del av allt processmaterial, att lägga fram sin sak muntligen och att yttra sig över vad som av annan tillförts ärendet (14, 16 och 17 §§). Hos nämnden gäller vidare offentlighetsprincipen enligt bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen (1980:100). Det får antas att lagstiftarens avsikt varit att nämnden, vars beslut inte får överklagas, skall äga att allsidigt och slutgiltigt pröva presstödsfrågor (jfr prop. 1975/76:131 s. 165 f. och NJA 1994 s. 657).

Som HovR:n anfört får Dalslänningens talan om utbekommande av presstöd anses angå en civil rättighet enligt artikel 6 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Dalslänningen har därför ett berättigat anspråk på att få sin rätt till innestående presstöd prövad av domstol.

Av Europadomstolens praxis framgår att kravet på rätt till domstolsprövning kan vara uppfyllt när tvisten prövats, förutom av vad som betecknas som domstolar enligt ett lands interna rättsordning, av annat organ som vid sin prövning erbjudit de rättssäkerhetsgarantier som krävs enligt Europakonventionen. Som domstol i denna mening har sålunda godtagits bl.a. en medicinsk besvärsnämnd (Le Compte, Van Leuven och De Meyere, dom d. 23 juni 1981, Serie A nr 43), en nämnd i vars uppgifter ingick att handlägga disciplinärenden i engelska fängelser (Campbell och Fell, dom d. 28 juni 1984, Serie A nr 80), en nämnd för prövning av tillstånd till förvärv av fast egendom (Sramek, dom d. 22 okt. 1984, Serie A nr 84), en nämnd för disciplinärenden mot advokater (H mot Belgien, dom d. 30 nov. 1987, Serie A nr 127-B), samt, såvitt gäller svenska förhållanden, Brottsskadenämnden (Rolf Gustafson mot Sverige, dom d. 1 juli 1997, Reports 1997-IV). HD har, mot bakgrund av det sistnämnda avgörandet, berett parterna möjlighet att yttra sig över frågan om Presstödsnämndens ställning.

Utgångspunkten för Europadomstolens bedömning av om rätten till domstolsprövning kränkts har varit om den nationella prövning som förekommit gjorts av ett oavhängigt och opartiskt organ samt om processuella rättssäkerhetskrav, såsom rätten att ta del av allt processmaterial, möjligheten att lägga fram sin sak muntligen samt offentlighet, varit uppfyllda mot bakgrund av vad sakens beskaffenhet krävt i det enskilda fallet (se bl.a. Neumeister, dom d. 27 juni 1968, Serie A nr 8, De Wilde, Ooms och Versyp, dom d. 18 juni 1971, Serie A nr 12, Ringeisen, dom d. 16 juli 1971, Serie A nr 13, Le Compte och Campbell och Fell). Såvitt gäller oavhängighet har domstolen beaktat bl.a. hur och för vilken tid domarna utses och om avgörandet är bindande så att det inte kan åsidosättas av icke judiciella organ (Van de Hurk, dom d. 19 april 1994, Serie A nr 288 och Campbell och Fell). Kravet på opartiskhet anses innebära bl.a. att det för en objektiv iakttagare inte får föreligga några legitima farhågor för att domstolen skulle kunna agera partiskt (Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997 s. 152).

Den ordning som gäller för Presstödsnämnden får anses innebära att de krav som uppställs på domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen är uppfyllda. Det finns därför i och för sig anledning att godta nämnden som en domstol och nämndens prövning av Dalslänningens ansökan d. 23 april 1997 som en domstolsprövning.

I brottmålet mot Dalslänningens ställföreträdare avseende grovt bedrägeri har emellertid nämndens dåvarande ordförande hörts i egenskap av målsägande och det var domen i brottmålet som låg till grund för nämndens beslut d. 23 april 1997 att återkalla 1990 års beslut om presstöd samt att avslå bolagets begäran om utbetalning av ytterligare utvecklingsstöd.

Med hänsyn härtill kan nämnden inte anses ha intagit en sådan opartisk ställning som förutsätts i konventionen. I stället bör tvisten mellan bolaget och nämnden prövas inom det ordinära domstolsväsendet.

Frågan blir därmed om allmän domstol eller förvaltningsdomstol är behörig.

Enligt 10 kap. 17 § 1 st. första punkten RB är allmän domstol inte behörig att uppta tvist, som skall upptas av annan myndighet än en domstol. Allmän domstols kompetens har bl.a. ansetts utesluten när det genom ett författningsbemyndigande anförtrotts åt ett förvaltningsrättsligt organ att allsidigt och slutgiltigt pröva en viss fråga (jfr prop. 1997/98:101 s. 52. Fitger, Rättegångsbalken s. 10:38a, Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 2000 s. 225 ff, Lavin, Domstol och administrativ myndighet, 1972 s. 76 f. och 327 ff). För förvaltningsdomstolarna gäller som princip att de fall då en sådan domstol är behörig att uppta mål till prövning anges i författning.

Bestämmelsen i 22 a § förvaltningslagen, enligt vilken överklagande av förvaltningsmyndighets beslut enbart med stöd av artikel 6 i Europakonventionen skall prövas av förvaltningsdomstol, hade inte trätt i kraft när Dalslänningen anhängiggjorde sin talan. Bestämmelsen kan därför inte tillmätas avgörande betydelse i frågan om avvisning.

I rättspraxis har frågan om allmän domstols behörighet prövats i ett flertal fall. I NJA 1982 s. 502 avsåg yrkandet inte spörsmålet huruvida eller i vilken mån käranden var berättigad till visst av förvaltningsmyndighet beviljat stöd utan gick endast ut på att staten, trots en kvittningsinvändning, skulle utbetala stödet, varför allmän domstol ansågs behörig att pröva yrkandet; om beloppet som sådant rådde ej tvist. Allmän domstol har vidare, för att genom dom åstadkomma en exekutionstitel, ansetts behörig att pröva talan om krav på återbetalning av redan utbetalat stöd (NJA 1984 s. 648 och 1996 s. 202, jfr NJA 1999 A 2-4) och då även vara behörig att pröva en negativ fastställelsetalan angående återbetalningsskyldighet (NJA 1988 s. 552). Dessutom har allmän domstol ansetts behörig vid talan som inte innebär ett angrepp på förvaltningsbeslutet som sådant utan endast ett krav på utbetalning enligt beslutet i sådana fall då detta inte upphävts eller återkallats genom ett nytt förvaltningsbeslut (se NJA 2000 s. 727).

I rättsfallet NJA 1994 s. 657, där en sökande (Stallknecht) av HD antogs ha rätt att med stöd av artikel 6 i Europakonventionen överklaga jordbruksverkets beslut om omställningsbidrag trots att den svenska bidragsförfattningen inte medgav någon sådan rätt, ansåg HD att överklagandet med hänsyn till tvistefrågans art borde prövas av förvaltningsdomstol. RegR:s minoritet ansåg emellertid vid sin prövning av samma sak, RÅ 1995 ref. 58, att förvaltningsdomstol inte var behörig att pröva Stallknechts talan, eftersom uttryckligt författningsstöd i den tillämpliga svenska författningen inte fanns för förvaltningsdomstols behörighet; majoriteten tog inte ställning till kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol, eftersom den ansåg att det var ovisst om artikel 6 i Europakonventionen var tillämplig på rätten till omställningsstöd. Senare, men före ikraftträdandet av 22 a § förvaltningslagen, har RegR i RÅ 1997 ref. 65 (Lassagård) ansett förvaltningsdomstol ha behörighet att utan uttryckligt författningsstöd pröva förvaltningsbeslut, som kan överklagas med stöd av artikel 6 i Europakonventionen, låt vara att detta uttalande gjordes i en situation där vissa andra beslut i samma författning enligt denna fick överklagas till förvaltningsdomstol.

Enligt 11 kap. 11 § regeringsformen beviljas resning i avgjort ärende samt återställande av försutten tid av RegR eller, i den mån det är föreskrivet i lag, av en lägre förvaltningsdomstol, bl.a. när förvaltningsmyndighet är högsta instans.

Sammanfattningsvis kan mot denna bakgrund rättsläget sägas vara att prövning av förvaltningsmyndighets beslut i princip skall ske i förvaltningsdomstol.

Med hänsyn till det anförda får Dalslänningens på artikel 6 i Europakonventionen stödda talan rörande rätt till icke utbetalat presstöd anses vara av sådan art att det bör prövas av förvaltningsdomstol. Allmän domstol får då anses sakna behörighet att pröva yrkandet.

Det återstår att pröva huruvida det föreligger några särskilda skäl för att Dalslänningens talan - som HovR:n ansett - ändock bör hänföras till allmän domstol.

Allmän domstol skulle vara behörig att pröva en talan förd av Presstödsnämnden om återbetalning av presstöd, och allmän domstol har i konsekvens med TR:ns i denna del inte överklagade beslut ansetts vara behörig att pröva den av Dalslänningen förda talan om fastställelse av att tidningen inte är skyldig att återbetala uppburet presstöd. Ifrågavarande behörighet har emellertid, som redan anmärkts, givits allmän domstol endast för att förvaltningsmyndigheten skall kunna få en exekutionstitel. Även om samma omständigheter kan ha prejudiciell betydelse för såväl skyldighet att återbetala bidrag som rätt till innehållet bidrag och även om processekonomisk vinst skulle kunna göras om en kumulation vore möjlig, kan allmän domstols behörighet att pröva talan om återkrav därför inte tas som utgångspunkt för en mer vittgående ändring av kompetensfördelningen. Någon svårighet att särskilja Dalslänningens olika yrkanden finns inte.

Inte heller i övrigt finns det tillräckliga skäl att hänföra Dalslänningens talan om utbekommande av presstöd till allmän domstol.

HD finner med hänsyn till det anförda att allmän domstol får anses sakna behörighet att pröva Dalslänningens talan i berörda delar. Tidningens talan skall därför såvitt nu är i fråga avvisas.

HD:s avgörande. Med ändring av HovR:ns beslut fastställer HD det slut vartill TR:n kommit.

HD:s beslut meddelades d. 30 maj 2002 (mål nr Ö 1062-00).

Rättsfall från Högsta domstolen
Publicerat med tillstånd
av Sveriges Domstolar

Avgörandedatum:
2002-05-30

Målnummer:
Ö1062-00